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2012-01-17
“人”字点睛开新局
——陕西民生工程观察与思考
编者按
1月16日人民日报在一版头条《人民观察》专栏刊登了《“人”
字点睛开新局——陕西民生工程观察与思考》的长篇报道，本网今天
全文予以转载。
民生不简单，民生不容易，干什么、怎么干，都需要艰辛探索。
2011年，一条新闻引人关注：据住房和城乡建设部8月份统计，
西部省份陕西，低收入群众保障住宅开工建设率排在了全国第一；年
末，陕西保障住宅建设量居全国第三。
陕西近几年发展势头强劲，“十二五”开局之年，生产总值在“
十一五”年均递增14.9%的基础上，又增长13.8%，达1.2万亿元。然
而，毕竟还是发展中的省份，财力并不雄厚，这个“全国第一”到底
是如何做到的？
细心的人们可能会发现，陕西带来的惊喜远不仅于此：全国规模
最大的避灾扶贫移民搬迁已经全面展开，全民养老保险制度基本建立，
基层医疗卫生机构综合改革覆盖全省县区等，陕西民生可谓亮点纷呈。
触动人的不仅是数字，不仅是成绩，更是一种思路、一种干劲、
一种决心。在陕西，保障和改善民生，已经成为一项谋划系统、措施
具体的工程，成为一篇涵盖全面的大文章，核心就是一个“人”字。
公共财政用在哪里？
为人的长远发展打基础、拓空间
民生改善需要投入，首先就是财政的投入。公共财政取之于民、
用之于民，陕西省2011年民生投入就达2250亿元。然而，关键是这些
投入该用到哪里？
一位陕西干部说起近几年“民生工程”中的几个项目，风趣地说：
花到娃娃身上，花到妈妈身上，花到基础上。
花在娃娃身上的一笔钱就是“蛋奶工程”。2009年5月，陕西省
委书记赵乐际在山区调研，看到农村寄宿制学校学生早饭只有馒头、
咸菜，中午和晚上是面条加辣子。
“正在长身体、学知识的孩子，营养跟不上怎么行？财政不宽裕，
但给娃娃花钱，陕西人绝不吝啬。”自此“蛋奶工程”提上了省委、
省政府的议事日程。当年9月1日起，陕西第一批农村寄宿制学校的学
生和家庭困难学生吃到了由政府提供的营养早餐：每人一个鸡蛋、一
袋牛奶或豆奶。
如今，全省“蛋奶工程”实施学校8607所，受益学生267.8万。
按照每人每天2元的标准，70%以上由各级政府财政补助，家长只需负
担20%—30%。财政较好的定边、靖边、神木、志丹等县，则由政府全
额负担。几年来，陕西全省“蛋奶工程”已累计投入3亿多元。
一项由陕西省教育厅委托高校营养学专家进行的调研显示：实施
“蛋奶工程”两年多来，与同年龄段、地区相似的未实施“蛋奶工程”
的农村小学生相比，学生身高净增1厘米，体重净增1.37公斤。
不止是“蛋奶工程”，陕西坚持教育优先，单是2011年就统筹安
排51.34亿元用于化解高校债务和拨付在校生经费。2011年用于教育
的经费占财政支出15.3%，比重最大。
“母亲健康，才能保证下一代健康。”另一项则是关乎妈妈：20
08年7月起，陕西开始实施“母亲健康工程”，每两年为农村20岁到4
9岁已婚育龄妇女免费体检一次。全省第一轮“母亲健康工程”投入1.
69亿元，免费检查536万人。第二轮启动以来，已免费检查561.59万
人，279.2万人得到治疗，治疗率为91.5%。2011年，陕西又有24万农
村产妇享受到免费分娩，24.9万农村妇女免费接受了宫颈癌、乳腺癌
检查。
娃娃强壮了，妈妈健康了，人们盼望发展基础更牢，空间更大，
特别是广大农村，而公共财政的投入也正满足了这种需求，陕西全力
推进了农村基础设施“村村通”：
“十一五”期间，全省投入资金41亿元，建成各类农村饮水工程
1.46万处，自来水普及率达到57%，解决了近900万人的饮水安全问题。
新建通村水泥（油）路7万公里，实现了所有具备条件的乡镇通油路、
建制村通公路。2010年户通电率基本达到100%。
老区延安感受到了变化。2009年陕西率先解决延安农村饮水安全
问题，2010年延安实现了村村通公路。有了公路连接，闻名世界的延
安洛川苹果一路运往全国各地、发往国际市场，彻底走出了苹果运不
出去、丰产不增收的尴尬。
民生难题如何破解？
集中力量先重点解决迫切需要
民生难题不少，该如何破解？陕西的思路是集中力量推进民生工
程，努力在群众要求最迫切、经济社会关联度最高的领域实现新突破。
住房牵动千家万户，特别对低收入群体来说，这是一个迫切、紧
要的问题。家住西安市泰和居保障性住房小区15楼的申裕民，入住新
房6个多月了。“虽然是50平方米的廉租房，但两室一厅布局合理，
水、电方便。”申裕民家是低保户，过去一直租住在十几平方米的民
房里，而这次成为了保障房建设的受益者。
2011年，陕西保障房建设实际开工48.13万套，开工率107.36%，
排全国第一。这个“第一”不是轻轻松松取得的。与其他地方一样，
在保障房建设中，陕西也遇到不少困难，如何破解？
面对资金难题，陕西把地方债券的90%、土地出让净收益的10%用
于保障房建设，并依托省属国有大型企业成立保障性住房建设工程公
司，创造了保障房建设融资的“陕西模式”。
面对土地难题，2011年3月底，一次性下达31202亩保障性住房建
设用地指标，授权省国土资源厅直接审批列入计划的项目用地，对不
落实保障性住房建设用地的市县，停批商业开发用地，禁止进行土地
招拍挂。
一面是高效建设，一面是制度规范，2011年陕西的保障房制度形
成了环环相扣的体系：4月公布保障性住房工作评价考核《暂行办法》
，7月出台保障性住房《管理办法》，9月制定保障性住房《建设标准》
，10月建成全省联网的住房保障信息系统，形成了政策、土地、资金、
质量、分配和管理等一套行之有效的制度体系，得到住房和城乡建设
部的肯定。
另一个让陕西决策层特别牵挂的群体是山区的群众。陕西山区不
少，其中陕南的秦巴山区和陕北的白于山区，自然环境恶劣、灾害频
发，人民群众的生命财产安全得不到保证。
2010年，陕西决定实施避灾移民搬迁。2011年8月，出台《陕南
地区移民搬迁安置总体规划》，计划分两个阶段实施移民搬迁，同时，
陕西还制定了《白于山区移民搬迁规划》和《黄河沿岸土石山区扶贫
移民搬迁规划》。目前，陕南已搬迁3.8万户、15.2万人，陕北搬迁1.
8万户、7.8万人。
还有一个不能等，治病救人不能等。
2011年，凤翔县横水镇吕村刘巧英在西安做了心脏手术，花了7.
1万元。这么大的一笔费用，抵得上她所有的家当。由于参加了新农
合，她只花了不到1000元。
2011年，陕西新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险人均财
政补助标准提高到200元，住院费报销比例均达到70%，基层门诊统筹
经过试点后实现了全覆盖。全省落实新农合资金60.53亿元，筹资标
准由每人每年150元提高到230元，农民参合人数2631.66万、参合率9
7.1%。
同时，陕西还实施县级以上医疗机构药品集中采购，加快推进县
级公立医院改革试点，实行达标村卫生室药品“三统一”，使药价平
均下降46.14%，百姓用药负担明显减轻。
改善民生动力何来？
发展积累了基础，发展提供了机会
“抓经济要会挣钱，抓民生要会花钱。促进发展是改善民生的物
质基础，提升民生才能更好地促进发展。”作为一个发展中的省份，
陕西对这一点的体会很深。
2007年，陕西经济总量5757亿元，城乡居民收入分别为10763元
和2645元；2008年经济增速比上年加快0.6个百分点，城镇居民人均
可支配收入和农民人均纯收入增速分别提高3.4和1.6个百分点。2009
年和2010年，陕西生产总值8169亿元、10123亿元，城乡居民收入分
别达到14129元、15695元和3438元、4105元。尤为可喜的是，陕西人
均生产总值近三年连续迈上三个台阶，2009年和2010年分别为3213美
元、4008美元，2011年预计达到5090美元左右。2011年两会期间，省
长赵正永代表省委、省政府坚定地表示，一定要把省级新增财力80%
用于民生。一年过去，这一承诺已经兑现，而且形成制度。
陕西省有关部门一位负责人认为，陕西之所以能够集中更多财力
保障和改善民生，根本在于始终抓住经济建设这个中心，创造和积累
了更多社会财富，关键在于发展中既见物也见人，一手抓发展，一手
抓民生，实现了经济发展与民生改善的有机统一。
最直接的影响是就业。
陕西把加快增收富民作为最紧迫的任务，借助整体经济实力提升
的契机，推进全民创业、家庭创业、自主创业，千方百计增加就业岗
位、提高劳动者收入。
针对“零就业”家庭，陕西开展“零就业”家庭就业再就业援助
行动，为他们提供税费减免、小额贷款担保、就业再就业补贴等政策
帮扶，并要求每个街道和社区建立“零就业”家庭信息档案。
为了提高劳动者素质、增强就业创业能力。2007年起，陕西实施
“人人技能工程”，明确提出全省各级各类职业教育培训学校（机构
）每年至少培养培训50万人。
千方百计增加劳动者收入。从2008年起，陕西省实施粮食单产提
高、果业提质增效、百万亩设施蔬菜、畜牧业收入倍增、农村劳动力
转移及农民创业等七大工程，以增加农民家庭经营性收入、工资性收
入、财产性收入和转移性收入。
城镇化的加速也在给更多人提供机会。
2010年，陕西城镇化率是46.5%，根据省“十二五”规划，2015
年城镇化率要达到57%，城镇人口达到2230万，这就意味着五年间，
有更多的农民将转变为市民。
农民变市民，不仅是身份转换，更是生产生活方式的根本转变。
一方面必须深化户籍制度改革，强化措施配套，积极推进有条件农民
进城落户；另一方面必须立足资源禀赋、市场半径、产业要素等条件
兴建小城镇，把当地农村劳动力与产业项目连接起来，在发展产业中
建设小城镇，使农民不仅成为企业的劳动者，而且成为小城镇的居民。
2011年，全省115万符合条件的农民进城落户。
发展共识如何凝聚？
为了人、依靠人、发展人、人共享
民生连着民心、民心凝聚民力、民力促进发展。这是陕西人用实
际行动破解“怎样发展”的切身体会。谈到发展，先有共识才能凝聚
力量，还是“人”字点睛：为了人、依靠人、发展人、人共享。
有件事常被陕西人提起：2008年10月，省委书记赵乐际利用国庆
假期来到安塞县沿河湾镇侯沟门村杨丰岐家，与乡亲们同吃同住同劳
动，问政于民、问需于民、问计于民。随后，省委结合推进深入学习
实践科学发展观活动，在全省开展“开门纳谏、问计于民，为陕西科
学发展献计献策”。
为家乡发展建言献策的热情随之点燃。一时间，16.8万条意见建
议汇集到省委学习实践活动办公室。省人事、建设、环保等部门领导
现场回答提问，西部网开设“对话厅局长”、“问计回音壁”等专栏，
相关省级部门负责同志回答网民提问。
这股热情不只是星星之火，早已成燎原之势。
如今，陕西每一项重大决策的提出，每一个重点项目的实施，如
引汉济渭、西安地铁、延安至延川高速公路等重点工程，现代农业发
展，扶持中小企业发展，关中—天水经济区大气污染联防联控等，都
充分吸收了群众的智慧，获得大家的支持。
利益的多元与分化，常常是矛盾的诱因。近年来，还是围绕“人”
这个因素，陕西探索出了运用利益分析方法化解矛盾纠纷，围绕利益
和谐构建共建共享机制。
府谷县孤山镇五里墩村——曾经远近闻名的告状烂杆村，近两年
成了全省和谐示范村。这里诠释了“利益分析法”的精粹。
村支书杨厚说：“说起告状村，关键是五里墩太穷。全村204户，
大多数住在山梁上，长年靠山坡地广种薄收弄点粮食。村穷人心乱，
动不动就打闹起来，一闹腾就告到乡上、闹到县里。”后来，府谷县
委、县政府动员组织移民搬迁，把村民搬到煤炭集装站附近，建起新
村，还组织村民依托周边乡镇的煤炭资源搞运输。如今村里每人每年
至少收入上万元，再没人去上访告状。
利益分析法重在建立共建共享机制，重在分配调节好利益关系，
重在让人民群众共享发展成果，在陕西，这个办法已经成为一把化解
矛盾、促进和谐的钥匙。
一个“人”字，不仅让陕西抒写了精彩的民生篇章，也让陕西“
十二五”开了好头、开了新局。
陕西干部群众如今常讨论和谐的思维、和谐的智慧、和谐的胸襟。
我们有理由相信，在陕西这片古老而神奇的土地，爱国守信、勤劳质
朴、宽厚包容、尚德重礼、务实进取的陕西人精神，定能生发出更多
的发展智慧，浸润着三秦人民的汗水，推动科学发展、富民强省，创
造出更加幸福美好的明天。
（人民日报记者 刘晓鹏）
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