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2011-03-23
杨凌促进农民进城的实践与探索
近年来，我们结合杨凌示范区城市化发展，对促进农民进城问题
进行了一些探索和实践，在推动工业化、城市化和农业现代化发展方
面取得了一定成效。
杨凌在10多年的开发建设中，建成区范围内的15个村（组），耕
地全部被征收，征收土地25000余亩，涉及农业人口28000人，这些村
民成为名符其实的失地农民。随着示范区工业化、城市化及农业现代
化步伐的加快，建设用地紧张，农业产业规模化经营矛盾凸显，现代
化的城区与落后的农村并存，城中有村，村中有城，严重影响示范区
的城市形象。
党的十七届三中全会提出“继续办好国家农业高新技术产业示范
区”，国务院《关中—天水经济区发展规划》把杨凌按照次核心城市
和全国现代农业高技术产业基地规划建设，提出到2020年杨凌城市面
积扩展到35平方公里，城市人口达到30万人。虽然说未来十年是杨凌
城市化发展的重大机遇期，但示范区城市化发展矛盾突出、任务艰巨。
根据《关中—天水经济区发展规划》，在35万平方公里的城市规划区
内，还将有20个村完全失去土地。在杨凌现代农业示范园区建设过程
中，由于规模化的需要，一些村庄也需整体搬迁，涉及农户7100余户。
在城市规划区以外农村村庄有53个，涉及农户近18400户，占地面积1
4300亩。
抓住发展机遇，从根本上解决上述问题，是示范区决策者必须面
对的现实问题。
如何推进城市化进程，杨凌示范区几年来做了一些实践与探索。
首先是建设失地农民集中安置小区，率先实现失地农民进城安家
落户。从2009年开始，示范区正式启动失地农民集中安置工作，按照
“政府主导、市场运作、群众参与、统一规划、逐步实施”的总体要
求，切实保护农村集体经济组织成员的合法权益，积极稳妥地推进搬
迁安置工作。
1、坚持户籍制度、管理体制、经济组织形式和土地性质同步转
变的原则。实施搬迁改造的失地农民，其户籍依照规定程序转为城镇
居民户口，整村集中安置的，撤销村民委员会，设立社区居民委员会。
支持村集体经济组织开展清产核资，根据清产核资结果，自行制定资
产处置方案和组建新经济组织方案，经村民会议讨论通过后实施。在
合理赔付安置后，农民庄基用地转变为城市建设用地。四个同步转变，
实现了失地农民一次性彻底城市化转移。
2、坚持“两分离、一结合”原则，在保护失地农民现有财产权
益的基础上实现安置利益的合理再分配。“两分离、一结合”，即：
拆迁与安置分离、补偿与购买分离；生活安置与生产安置相结合。按
照赔付政策先行的办法，对被安置人的现有住房和宅基地进行评估、
测量，确定拆迁面积和赔付金额。按每人40平方米面积在集中安置区
对被安置人按优惠价提供住房。在安置过程中，把安置群众当前生活
住宅用房与长远生计生产用房安置相结合，在册农业人口按每人5平
方米商业用房，由政府在商业规划区统一建设商业用房，统一招租、
统一经营管理、按户分红，对安置人进行生产安置。
3、科学合理制定方案、保障群众切身利益。在搬迁补偿方案的
制定上，我们牢牢把握各方利益的切入点，既不能因拆迁而使群众的
生活水平有所降低，又要防止乱盖乱建，增加拆迁成本。对被征迁农
民原房屋以240平方米为基准，基准面积以内，按原评估价每平方米
上浮60％进行补偿，超240平方米面积的补偿价格不上浮；不足240平
方米部分，按每平方米150元予以补助。超过部分不上浮和不足部分
补差价的目的在于抑制农民突击建房，使房屋补偿合理公平，也能减
少政府的拆除成本。安置房以不超过每平方米建设成本60％的优惠价
购买，与补偿价格基本持平，不足部分由示范区兜底。这样，绝大多
数搬迁户不需要添钱，就能置换到每人40平方米全产权商品住房。
4、发挥政府主导作用，运用市场方式筹措建设资金。杨凌示范
区采取B－T建设模式，鼓励社会投融资主体参与保障性住房项目建设，
形成投资主体多元化、资金来源多样化、项目建设市场化的发展格局，
缓解了建设资金短缺和政府融资压力。项目投资人按照统一的设计建
设标准要求，进行投资建设，竣工验收合格后，示范区进行分期回购，
以支付回购款的方式补偿投资人。示范区把安置拆除后腾出的土地作
为产业发展建设用地，既为城市提供发展空间，又弥补拆迁安置投入
费用，形成良性滚动发展态势。
二是加快中心镇建设，让镇域范围新生代农民及有意愿进城农民
在中心镇安家落户。目前已完成五泉、揉谷、大寨三个中心镇的总体
规划，离城区最远的五泉镇，距中心城区只有6公里，因有一级公路
连接，乘车从五泉镇到中心城区只需要8分钟时间。其他两个中心镇，
随着示范区城市建设的进一步加快，将与主城区融为一体，发展成为
城市的一个社区。五泉镇南街商业街改造及两条市政道路将在年底前
全面建成。五泉镇安置小区10万平米住宅楼，可提供800余套农民廉
价商品住房。目前，已登记购房近1000套。
对进中心镇安家落户的农民，按照农村庄基地＋住房换城镇住房
的原则，参照失地农民进城集中安置的办法进行置换，农民基本上不
用再拿钱，即可在城镇住上应得面积的住房。实现农村庄基地＋住房
换城镇住房的目标，使农民进得来城。通过农村庄基地＋住房换城镇
住房，承包地换养老，目的在于实现农民向城镇集中，产业向园区集
中（包括农业产业），土地向规模经营集中。
三是建设农村新型中心社区，鼓励农民集中居住。为加快城乡统
筹发展，解决好当前农村布局分散、规划建设凌乱、基础设施和环境
建设滞后等问题，我们完成了农村中心社区的初步选址规划，正在编
制首期三个村集中居住施工图，可望在11月底前开工建设。这三个村
在杨凌现代农业示范园区中心地带，共有1400户，农业人口4369人，
村庄占地面积1050亩，安置面积约需250亩，这三个村农民进社区居
住后，可节约土地800亩。进入新型社区的农民，采用庄基地＋住宅
换取新型社区住宅的办法，既避免了村村建医务室、村村建村委会、
村村建公共活动场所、村村修路，又避免了因为不具备经济规模而造
成浪费资金、资源的问题，还可以节约大量的建设用地。
最近，省委、省政府着眼全局，做出了推进全省600万农民进城
的战略决策，这符合陕西省情，抓住了陕西今后一个时期发展的牛鼻
子。示范区要抓住这一时机，加快推进杨凌示范区城市化进程。
（杨凌示范区管委会副主任 郭建树）
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