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从讲话政策治理走向依法执政
2007-01-17
讲话、政策、法律，是国家治理中的三种重要方式。从主要靠讲
话、政策执政，向主要靠法律执政转变，是社会发展的必然方向，也
是提高党的执政能力、构建和谐社会的必由途径。
问 题
我们党由革命党变为执政党后，在一些时候和地方出现了比较严
重的话语失真、政策多变、法无效力以及“文山会海”问题。比如，
一些领导习惯于讲套话、空话、假话，使党的领导的权威性和公信力
受到严重影响。有的地方和部门，热衷于制造政策性文件，而这些文
件往往脱离实际，前后不一，互相打架，出台后引发矛盾或导致短期
行为。不少领导干部没有法律意识，缺乏法律知识，以言代法、以权
压法的事情时有发生，加之经常进行的“运动式“执法，诱发着公众
较为普遍的守法不如违法的侥幸心理，削弱着法律的实施效力。作为
讲话和政策载体的文件和会议越来越多，俗称“文山会海”。这些问
题的形成主要有以下几个因素。
其一，“人治”思想的影响。中国几千年文明史中，权大于法、
德主刑辅是国家治理的主调。我们党在革命时期的一切活动几乎都是
在突破旧法制中进行的，在党内和群众中有较为广泛深厚的不信任乃
至仇恨法律的心理。夺取全国政权后进行的几次大的群众运动的成功，
也在一定程度上助长了轻视法律的社会心态。“文革”期间党的主要
领导人的指示和党的政策取代法律，在很大范围直接调控国家和经济
社会事务，使法律虚无主义和法律工具主义盛行。直到今天，还有相
当多的领导干部在思想上没有真正完成由革命党向执政党的角色转换，
习惯用发表讲话、颁行政策和搞运动的方式进行执政活动。
其二，体制改革相对滞后。我国的现行体制，受传统和前苏联的
体制模式影响较大。在这种体制架构中，政治认同的实际标准是上级
领导的意图。一个调子唱下来的讲话、会议和文件泛滥，是内生于体
制中的必然现象。而在“摸着石头过河”的改革进程中，既有与中央
保持一致的一贯要求，也有放权自主的呼声与导向，目标和手段的调
适都有摇摆不定的时候，改革与“变法”的衔接不可能严丝合缝，政
策多变、法规打架的现象也就在所难免。
其三，干部队伍的结构不够合理。在长期自然经济和计划经济体
制的熏陶下，相当多的领导干部习惯于凭个人经验和能力处理问题，
缺乏必需的法治理念和法律知识。党的工作重心转移到以经济建设为
中心后，大批工程技术人员和企业经营人员直接进入党政干部队伍，
成为政企不分、官商一体的重要组织因素。加上官员选任中民主程序
和责任追究制度还不够健全和完善，导致几乎所有公职人员，都比较
重视与上级的关系而不大在乎法律规定。
其四，制度建设特别是立法质量有待提高。受立法观念陈旧、体
制不顺、经验缺乏、技术落后等因素的制约，许多现行法律法规“先
天不足”，直接影响实施效果。
方 向
一般说来，讲话是个人意志的表达，政策是组织意志的表达，法
律是国家意志的表达。人类发展的文明史表明，在自然经济为主的时
期，执政主体是职业官僚，个人意志是主要的执政方式；在计划经济
为主的时期，执政主体是工程技术人员，政党和政府政策成为国家治
理的主要方式；在市场经济为主的时期，执政主体是法理官员，法律
是国家治理的主要方式。新中国成立以来，我国社会经历着由自然经
济向计划经济再向市场经济的转变过程，与之相应，党的执政方式由
讲话为主向政策为主再向法律为主转变，是符合执政方式演变方向的
必然要求。而目前我国经济社会发展的程度和遇到的主要问题，也迫
切需要我们党把工作重心逐步转移到以制度建设为中心的轨道上来，
把执政方式转变到依法执政的方式上来。
其一，只有依法执政，加大制度建设的力度，才能创造有利于公
平发展的法制环境，促使“以物为本”的传统发展观向“以人为本”
的科学发展观转变，建立发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由
人民共享的体制保障，确保发展全面、协调和可持续。
其二，只有依法执政，把改革纳入变法的轨道，按照“先变法，
后变革”的思路，通过法律的立、改、废活动，实行改革的公众广泛
有序参与，才能端正改革的目的，激活改革的动力，从整体上推动改
革有序进行，并最终确立政府创造环境、人民创造财富的完善的市场
经济体制。
其三，只有依法执政，才能发展与规范民主政治，改变“端起碗
来吃肉，放下筷子骂娘”的社会现象，并通过民主化的法治和法治化
的民主，保证人民群众真正当家作主，从根本上巩固共产党的执政地
位。
其四，只有依法执政，才能有效整合社会不同阶层的利益，改变
靠传统的行政手段和政策协调导致的“按下葫芦浮起瓢”的现象，形
成及时化解矛盾与危机的法律机制，促进和保障社会和谐。
路 径
从主要靠讲话、政策治国转变到主要靠法律治国的轨道，必须通
过加快发展，创造相应的经济基础和社会需求。同时，应在转变观念
的基础上，进一步依法规范党的领导，加强制度建设，选任懂法干部，
强化民主监督，形成经济社会发展与党的执政方式转变的良性互动。
第一，规范党的领导。依法执政的实质，是要从传统的权力导向
型社会转变到规则导向型社会。政党活动法治化，是实现这一转变的
核心。我们不仅要完成由革命党向执政党的角色转变，还要尽快实现
由社会领导者向国家执政者的角色转换，从传统的“党是领导一切的”
思维和行为模式中走出来，集中精力扮演好执政角色。要依法规范党
的成员进入国家权力机关的过程，规范党与人大、政府、政协以及司
法机关的关系，特别是要在领导和执政职能适度分开的前提下，自上
而下增加党政交叉任职的职数，合并一些职能几乎相同的部门，裁减
一些纯粹履行领导职责的设在政府部门之上的党委工作部门，以此减
少党政关系中的体制性摩擦，提高执政效能。加大党内民主建设和制
度建设的力度，以此应对发展变化着的国内外形势，特别是正确回应
港、澳、台政治风云的影响。
第二，加强制度建设。从目前实际情况出发，可以考虑在中央和
省一级的党委系统设立法制工作机构，完善党的政策向国家法律转换
的立法体制；还可以将政府的法制、体改和编制等职能由一个部门统
一行使，把行政体制改革和政府职能转变纳入“变法”轨道，使立法
与改革的进程相适应。坚持公开、民主、科学立法，坚持依法行政，
支持司法独立，提高制度建设质量和实效。
第三，选任懂法干部。进一步规范党委向国家机关推荐干部的制
度，尤其是要注重推荐具有法律意识和法律知识的干部。在改善人大、
政协组成人员结构的基础上，从中选派干部到党政机关任职，改变目
前党政干部“不懂法时行政，懂法时不行政”的状况。在拓宽干部选
用视野和领域时，应规范干部交流特别是政企、政事之间干部横向交
流的资格、程序和方式，合理改善干部队伍结构。
第四，强化民主监督。建立、规范和完善多种类型的民意调查机
制，使各级国家权力机关和领导干部逐渐适应并自觉接受常态化的民
主监督。进一步实行党务政务公开。启动实质性的宪政监督，树立宪
法权威，确保宪法和法律有效实施。
（省政府法制办主任 宋昌斌）
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