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2011-03-21
科学发展的行动纲领
——“十二五”规划纲要编制记
3月14日上午，十一届全国人大四次会议闭幕会上，《中华人民
共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》高票获得通过。
从《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的
建议》到“十二五”规划纲要,未来5年推动我国实现科学发展的行动
纲领已经制定。
“十二五”规划纲要是怎样编制的，有什么样新的特点？新华社
记者对此进行了追踪采访。
实现人民意愿和国家战略的统一
我们一步一个脚印走过极不平凡的“十一五”，取得了来之不易
的成绩，积累了弥足珍贵的经验。
我们迎来了“十二五”的关键时期，既面临难得历史机遇，也面
对诸多风险挑战。
2010年7月22日,中共中央总书记胡锦涛主持召开中共中央政治局
会议。他强调，制定“十二五”规划必须适应国内外形势新变化，顺
应各族人民过上更好生活新期待，坚持科学发展，加快转变经济发展
方式，不断深化改革开放，切实保障和改善民生，巩固和扩大应对国
际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展，为全面建成小康
社会打下具有决定性意义的基础。总书记的重要讲话，成为“十二五
”规划纲要编制的重要指导原则。
在新的历史起点上，以胡锦涛同志为总书记的党中央高瞻远瞩，
运筹帷幄，科学谋划未来发展蓝图。2010年10月18日，党的十七届五
中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年
规划的建议》,明确提出未来5年符合我国国情、顺应时代要求、凝聚
人民意志的发展目标、指导方针、总体部署。这为“十二五”规划纲
要编制指明了方向。
“十二五”规划纲要是按照党的十七届五中全会精神编制的。在
党中央、国务院领导下，凝聚了各地区、各部门、社会各界、全国各
族人民的智慧和力量。
根据党中央的总体部署，国务院总理温家宝主持“十二五”规划
纲要编制工作。他指出,要充分认识编制“十二五”规划的重大意义，
正确把握编制“十二五”规划的背景特点，深入研究编制“十二五”
规划的重大问题。要充分发扬民主，提高规划编制开放度。改进规划
编制方法，通过多种形式扩大社会参与，广泛听取意见，使规划编制
过程成为发扬民主、集思广益、科学决策的过程，成为集中民智、反
映民意、凝聚民力的过程，实现人民意愿与国家战略的统一。
编制一个符合科学发展观要求的“十二五”规划纲要，离不开对
“十一五”规划实施情况的准确评估。“十一五”规划实施情况中期
评估工作从2008年6月份开始，12月份向全国人大常委会报告。在评
估“十一五”规划中期实施情况的同时，对“十二五”时期可能面临
的一些重点问题提出了建议。
编制一个符合科学发展观要求的“十二五”规划纲要，离不开对
“十二五”时期我国发展面临重大问题的深入研究。2008年11月6日，
“十二五”规划前期重大问题研究向国内外选聘研究单位，涉及国内
外发展环境、思路目标、产业结构、城乡区域、科教文化、改革开放
、人民生活和资源环境八大领域、41个重点课题。70多家研究机构参
与，最后形成了500多万字的研究报告,其中既有中国人民大学、中国
社科院等国内高等院校和科研院所，也有外国研究机构，外资公司也
首次参加。
编制一个符合科学发展观要求的“十二五”规划纲要，离不开对
人民群众关心的热点问题的深刻把握。规划纲要编制人员围绕结构调
整、农民工、收入分配、社会管理等重大问题，进行重点调研；就规
划纲要的基本思路问题，多次召开了长期从事规划工作的同志和专家
座谈会。
2010年初，“十二五”规划纲要的基本思路形成，5月份规划纲
要框架初稿形成。
让人民群众对未来充满信心
党的十七届五中全会后，“十二五”规划纲要进入编制阶段。
胡锦涛十分关心“十二五”规划纲要编制工作，先后到北京、河
北等地考察，深入工厂、农村、社区调研，听取广大干部群众意见和
建议。他多次主持召开中共中央政治局会议、中共中央政治局常委会
议讨论研究“十二五”时期发展的重大问题，作出一系列重要指示，
对“十二五”规划纲要编制工作给予有力指导。
2010年12月28日,在主持中共中央政治局第二十五次集体学习时，
胡锦涛强调，党的十七届五中全会着眼于在新的历史起点上全面建设
小康社会、加快推进社会主义现代化，提出了未来5年我国经济社会
发展的指导思想、主要目标、重要任务、重大举措。全党同志一定要
把思想和行动统一到中央决策部署上来，扎扎实实把党的十七届五中
全会精神贯彻落实好。
2010年12月29日,胡锦涛来到北京市保障性住房小区、供热企业、
蔬菜生产基地，深入困难群众家庭，详细了解民生工作落实情况。帮
助低收入群众解决住房困难，是保障和改善民生的一件大事，胡锦涛
一直放在心上。他特意来到朝阳区管庄路保障性住房常营项目建设区
考察。一路上，总书记听取了北京市保障性住房规划建设总体情况汇
报。他希望各级党委和政府高度重视、切实抓好保障性住房建设，进
一步加大资金投入，增加用地供应，确保工程质量，建好配套设施，
搞好管理服务，向低收入群众提供更多实用价廉的住房。
2011年2月1日至3日，农历腊月二十九到正月初一,胡锦涛在河北
省保定市同干部群众共度新春佳节。他深入社区、农村，了解群众生
产生活情况。在保定市高新技术开发区茗畅园社区中心广场上，居民
们正在开展丰富多彩的节日活动，一派其乐融融景象。胡锦涛笑容满
面地同群众握手、攀谈，他说：“今年是‘十二五’开局之年，中央
已经为‘十二五’发展描绘了宏伟蓝图。我相信，在大家共同努力下
，我们国家一定会建设得更加富强，广大群众生活也一定会更加红红
火火。”
2月19日,在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开
班式上，胡锦涛指出，要正确把握国内外形势新变化新特点，针对当
前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形
势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现“十二五”时期
经济社会发展目标任务凝聚强大力量……总书记的一系列指示，为“
十二五”规划纲要编制工作起到重要指导作用。
吴邦国、温家宝、贾庆林、李长春、习近平、李克强、贺国强、
周永康等中央领导同志也十分关心“十二五”规划纲要编制工作，提
出了许多重要意见。
温家宝多次听取规划纲要编制工作汇报。他说，在“十二五”期
间，要促进经济社会更加发展进步，进一步解决关系国计民生的重大
问题，让人民群众对未来充满信心。要把改善民生作为规划的出发点
和落脚点，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，让老百姓的
生活越来越好。
李克强先后主持召开中西部地区、东部和东北地区“十二五”规
划纲要编制工作座谈会，听取各地区意见建议，提出要求。
为编制好“十二五”规划纲要，国务院成立了“十二五”规划纲
要起草组。起草组由发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部
、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房城
乡建设部、农业部、商务部、人民银行等12个部门有关同志组成。
从2010年11月起，发展改革委在全国范围开展为期两个月的建言
献策活动。广大人民群众运用互联网、手机短信、信件、热线电话等
方式，共提出了64709份建议，超过了“十一五”规划和“十五”计
划编制时征集的建议总和。
80多岁的石元春是两院院士、中国农业大学原校长，他在建言献
策活动中写信建议，发展可再生能源应当以生物质能源为主导。根据
他的建议，规划纲要在现代农业、战略性新兴产业和能源等几处都加
强了生物质能源的内容。
机械科技研究总院77岁的退休老人张鸿博，身患癌症，刚刚经过
6次化疗，专门写了4万字的关于收入分配建议,交给规划纲要编制者。
“十二五”规划纲要编制，经过了专家反复咨询和论证。由50多
位经济、科技、企业、政府部门专家组成的国家规划专家委员会，对
“十二五”规划纲要编制进行了3次咨询论证，形成了专家论证报告，
随规划纲要草案稿一起上报送审，为增强科学性提供强有力支撑。
研究、讨论、修改……规划纲要草案稿一步步完善。
2011年1月5日，温家宝主持召开国务院常务会议，对规划纲要稿
草案讨论稿进行了审议。
1月13日，胡锦涛主持召开中共中央政治局常委会会议,对规划纲
要草案稿进行了审议。
1月18日，温家宝主持召开国务院第五次全体会议,审议根据中共
中央政治局常委会审议意见修改后的规划纲要草案稿，并决定规划纲
要草案征求意见稿发往各地区、各部门征求意见。
1月20日至27日，温家宝在中南海主持召开5次座谈会，听取对规
划纲要草案征求意见稿的意见。他还深入社区和农村主持召开座谈会
，直接听取基层群众的意见和建议。
各地区各部门、全国人大财经委、国家规划专家委员会以及5次
座谈会共提出意见1175条。起草组进行研究，直接采纳了366条。
1月24日，规划纲要草案稿提交全国人大财经委初步审查。
2月21日,胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，讨论“十二五”
规划纲要草案稿。会议对纲要草案提出的“十二五”时期我国经济社
会发展的主要目标、战略重点、重大举措等进行了讨论研究。会议指
出，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开
放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。要以科学发展为主题，以加
快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生，巩固
和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社
会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。
会议提出，在“十二五”规划纲要草案提交十一届全国人大四次
会议审查和全国政协十一届四次会议讨论的过程中,要充分发扬民主、
集思广益，以利于切实把规划纲要制定好、实施好。
2月27日，规划纲要草案报送全国人大。
“十二五”规划纲要草案编制工作历时超过两年半。从前期重大
问题研究到拿出规划纲要基本思路，从搭起基本框架到最终定稿，经
历了反复的基层调研、各界各地座谈会、专家咨询、广泛征求群众意
见、征求各地区各部门意见等。规划纲要框架初稿形成后，仅正式印
刷报送的文稿先后大改了20个版本，全文修改不下160道。
3月5日，十一届全国人大四次会议在北京举行，规划纲要草案放
在了近3000名全国人大代表和列席会议的2000多名全国政协委员的面
前……
掀开科学发展的崭新篇章
两会期间，“十二五”规划纲要草案受到代表和委员高度肯定，
引起国内外舆论高度关注。
代表和委员们认为，“十二五”规划纲要草案突出了科学发展的
主题和加快转变经济发展方式的主线。
这是一个立足当前、着眼长远的规划纲要草案。体现了与应对国
际金融危机冲击提出的各项政策、举措的衔接，巩固和扩大应对国际
金融危机冲击的成果，又着眼于到2020年实现全面建设小康社会奋斗
目标，提出了一系列具有前瞻性的政策措施。
这是一个贯穿扩大内需导向的规划纲要草案。转变经济发展方式
的一个重点就是调整需求结构，推动经济发展转向由消费、投资、出
口协调拉动。把扩大内需作为经济发展的长期战略方针和基本立足点
，注重建立扩大内需特别是扩大消费需求的长效机制。
这是一个保障和改善民生的规划纲要草案。保障和改善民生的篇
幅最长，内容最丰富，措施最具体，特别是提出了一个包含10条具体
措施的改善民生行动计划。
“‘十二五’规划纲要用大量的篇幅谈到了增加最低工资、提高
养老金标准、减轻所得税税负、扩大医保覆盖面、促进教育公平、推
动医药卫生体制改革，让普通老百姓真切地看到了幸福生活的前景。
”农民工代表杨晓霞说。
美国《大西洋月刊》发表文章评论说，中国“十二五”规划纲要
的主旨是将发展重点转向“以人为本的经济增长”。中国政府要将人
民生活和生活质量置于经济快速增长之上。
这是一个推动改革开放的规划纲要草案。坚持和完善基本经济制
度、推进行政体制改革、加快财税体制改革、深化金融体制改革、深
化资源性产品价格和环保收费改革，将成为加快转变经济发展方式的
强大动力。扩大对外开放，将进一步拓展中国经济社会发展空间。
“十二五”规划纲要具有鲜明的宏观性、战略性、前瞻性，又力
求更实一些，具有针对性和可操作性。规划纲要草案采用了专栏、图
表等一目了然的表现形式，特别是用彩图展示空间布局，鲜明形象。
对主要指标实现的考核评价机制也作了明确规定。最后一篇专门安排
规划的实施，明确提出强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境
保护、基本公共服务和社会管理等的综合评价考核，作为各级政府领
导班子调整和干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据。
一些外国媒体注意到，“十二五”规划纲要的24个主要指标，除
经济增长速度以外，其他都集中在结构调整、科技教育、资源环境、
人民生活等方面，这是中国经济社会又好又快发展的重大信号。
两会期间,胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林、李长春、习近平、
李克强、贺国强、周永康等党和国家领导人，分赴各个代表团、各界
别,认真听取代表和委员们对“十二五”规划纲要草案的意见和建议。
3月5日下午，胡锦涛参加他所在的十一届全国人大四次会议江苏
代表团审议，强调要全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中
全会以及中央经济工作会议精神，牢牢把握科学发展这个主题，紧紧
扣住加快转变经济发展方式这条主线，锐意进取，埋头苦干，继续推
进改革开放和社会主义现代化建设，为“十二五”时期经济社会发展
开好局、起好步，以优异成绩迎接中国共产党成立90周年。
在大会闭幕前夕，根据代表和委员在审议讨论中提出的意见，起
草组对规划纲要草案进行了修改完善，共修改了38处。把“逐步扭转
收入差距扩大趋势”修改为“尽快扭转收入差距扩大趋势”，在“完
善股份制企业特别是上市公司分红制度”后增写“创造条件增加城乡
居民财产性收入”，在“鼓励和引导社会资本举办医疗机构”后增写
“放宽社会资本和外资举办医疗机构的准入范围”，在“切实解决留
守儿童教育、孤残儿童教育和流浪未成年人救助等问题”中增写“艾
滋病孤儿”……
现在，我国未来5年科学发展的行动纲领已经制定。经过今后5年
努力，实现“十二五”规划纲要各项目标，我国综合国力将有更大提
升，人民生活将有更大改善，国家面貌将发生更大变化。我们的目标
一定要实现，我们的目标一定能够实现！
（新华社记者 万武义 赵承 张旭东 刘铮）
（新华社北京3月20日电）
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