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2010-02-22
让公平和正义的旗帜高高飘扬
——党的十六大以来中国特色社会主义
司法制度在改革中发展完善纪实
这是一场复杂艰巨、波澜壮阔的改革——
党的十六大以来，在党中央的坚强领导下，中央政法机关和有关
部门共同努力，在神州大地上展开了一场气势恢弘、前所未有的司法
体制改革大实践。
八年弹指一挥间——8年多过去，在依法治国的前进轨道里,在风
生水起的改革大潮中，中国特色社会主义司法制度不断发展和完善。
公平和正义的旗帜，在一个拥有13亿多人口的东方大国高高飘扬……
加强领导，矢力推动——党的十六大以来，
党中央高度重视司法体制改革，将其作为贯彻落
实依法治国基本方略的重大举措摆上工作日程
“没想到法院会给俺送来救命钱！”2009年6月，当接到3万元救
助金时，山东青岛的李贤激动得热泪盈眶，语声哽咽。
李贤的女儿在一起抢劫案中被杀害。因为思念女儿，李贤那份临
时工干不下去了，家庭生活陷入极其困难的境地。青岛市中级人民法
院随即启动了刑事案件被害人生活困难救助程序。
因一些刑事案件被告人没有或缺少赔偿能力，我国每年都有部分
刑事被害人家庭陷入困境。
从人民群众的司法需求出发——党中央将刑事被害人救助制度纳
入司法体制改革范畴,中央政法机关会同财政部、民政部等有关部门，
于2009年3月发布了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》。
这一制度迅速在全国范围内启动，大部分省（区、市）出台了实施意
见。
“这是一种司法进步。”长期关注刑事被害人救助工作的中国政
法大学教授王牧说,“以前我国刑事诉讼往往忽视了对被害人的关注。
这一制度的建立，表明法律关注的内容更加人性化。”
刑事被害人救助制度的建立，只是近年来推进司法体制改革、建
设社会主义法治国家的一个缩影——
一个国家的法治发展状况，代表着这个国家政治文明的水准，影
响着百姓生活的幸福指数。
依法治国，法治天下。中国司法体制是根据宪法和法律设定的，
符合人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，总体上与社会
主义初级阶段的政治经济制度和基本国情相适应。然而，随着社会主
义民主法治建设的推进和社会主义市场经济的发展，司法环境发生了
许多新变化，司法工作出现了许多新情况，人民群众对司法工作提出
了许多新要求，现行司法体制存在一些不完善、不适应的问题，有法
不依、执法不严和司法实践中裁判不公、处理不当、效率不高等问题
在不同程度上存在，人民群众反映强烈。
想民之所想，急民之所急。推进司法体制改革，逐渐提上了中共
中央的议事日程——
2002年11月，站在中国特色社会主义事业发展的战略高度，党的
十六大作出了“推进司法体制改革”的战略决策，将司法体制改革作
为贯彻落实依法治国基本方略的重大举措和政治体制改革的重要组成
部分，作出了相应部署。
2004年底，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司
法体制和工作机制改革的初步意见》，提出了改革和完善诉讼制度、
诉讼收费制度、检察监督体制等10个方面的35项改革任务。时任中共
中央政治局常委、中央政法委书记的罗干同志，领导和召集各有关部
门逐项研究，着力推进改革措施的组织实施工作。
2007年10月，党的十七大从发展社会主义民主、全面落实依法治
国基本方略、加快建设社会主义法治国家的战略高度，作出了“深化
司法体制改革”的重大决策。
从十六大时的“推进”到十七大时的“深化”——在党中央的坚
强领导下，司法体制改革进一步迈向深入，获得稳步推进。
2008年12月，中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制
和工作机制改革若干问题的意见》，提出在继续抓好2004年中央确定
的司法体制和工作机制改革事项的基础上，从人民群众司法需求出发，
以维护人民利益为根本，以促进社会和谐为主线，以加强权力监督制
约为重点，紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的关键环节，进一
步解决体制性、机制性、保障性障碍，优化司法职权配置，规范司法
行为，建立公正高效权威的社会主义司法制度，为保障社会主义市场
经济体制顺利运行，为中国特色社会主义事业提供坚强可靠的司法保
障和和谐稳定的社会环境。《意见》围绕优化司法职权配置、落实宽
严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障4个方面，
提出了60项改革任务。
更加突出满足人民群众的司法需求，更加强调解决人民群众不满
意的问题，更加强化对权力的制约和监督，更加注重解决影响司法公
正的体制性、机制性、保障性障碍——人们注意到，和上一个五年相
比，4个“更加”成为十七大以来司法体制改革的鲜明特点。
…… ……
司法体制改革涉及面广，政治性、政策性、法律性都很强，国内
外十分关注——从改革措施的调研论证到改革方案的制定实施，这场
改革自始至终在党中央的领导下进行。
党的十六大以来，中共中央政治局常委会、中共中央政治局会议
多次听取有关汇报，并作出部署。
“积极稳妥地推进司法体制改革”“积极推进司法体制改革”“
深化司法体制改革”……从2003年9月29日到2004年4月26日，再到20
07年11月27日，胡锦涛总书记在三次主持中央政治局集体学习时，都
对司法体制改革提出了要求。中央政治局常委同志都对司法体制改革
工作非常重视和关注，给予很多关心和支持。
从“积极稳妥”到“积极推进”，再到“深化”，折射出以胡锦
涛同志为总书记的党中央，对司法体制改革的认识在一步步深化，部
署在一步步深入。
部署，重在落实——
党的十六大以来，作为党中央领导和管理政法工作的职能部门，
中央政法委员会始终将司法体制改革工作作为一项重要工作来抓。经
中央同意，中央司法体制改革领导小组成立，下设办公室，具体负责
日常工作。
从全国政法工作会议到中央司法体制改革领导小组全体会议、司
法体制改革专题汇报会，一次次会议，一项项部署，中央政法委员会
加强了对司法体制改革的指导、督促和落实。
中国司法领域的一系列改革部署，引起了海内外的广泛关注——
“十六大以来的一系列决策和部署，使我们充分感受到了党中央
推进司法体制和工作机制改革的决心，增强了完善社会主义司法制度
的信心。”中南大学法学院院长蒋建湘说。
突出重点，整体推进——十六大以来，各地
各部门积极推进，司法体制改革举措频频
“王警官，我是咱们小区的居民，我的身份证丢了，该怎么补办
呢？”2010年1月8日,石家庄市公安局新华分局启动“片儿警在线”，
不少居民迅速通过互联网向片警王春意提出了问题，王春意迅即作出
解答。
开展网上警民互动，密切警民关系，这只是近年司法体制改革大
潮中的一朵浪花——
在党中央的高度重视和统一部署下，十六大以来，司法体制改革
逐步深化，任务逐一分解。
自上而下，先易后难，突出重点，整体推进——一场涉及公、检、
法、司等各个政法机关的司法体制改革实践，在神州大地上逐步展开。
一次次座谈会，一次次专题会议，一项项课题研究，一次次基层
调研，一次次协调沟通会，一项项改革举措……
司法体制改革复杂而又艰巨，在中央司法体制改革领导小组的领
导和组织下，从部门到地方，从人大到政协，从专家到基层干警，从
政府官员到普通群众，从党内干部到党外人士，都参与到司法体制改
革的调研、论证和决策过程中来，贡献自己的智慧和力量。
从分工方案到具体实施方案，数十项改革任务一项项落实到责任
单位、责任人，并且列出了时间表。
这是一场复杂艰巨、波澜壮阔的改革——按照中央的统一部署，
十六大尤其是十七大以来，政法机关和各有关部门密切配合，精心组
织，周密部署，持续推进。
——最高人民法院着力解决体制性和机制性障碍，健全司法为民
的工作机制，出台了大量改革措施。
从改革和完善审判组织到加强合议庭职责，从加强人民法院审判
公开到规范人民法院接受新闻媒体舆论监督，从不断改革完善人民陪
审员制度、再审制度到改革审判管理制度，完善民事、行政诉讼简易
程序，最高人民法院在促进司法公开公正、提高司法效率上采取了一
系列措施。
司法能力是提高司法水平的前提。近年来，最高人民法院通过完
善法官招录培养体制、培训机制，完善人民法院人事管理制度和机构
设置，加强人民法院经费保障、信息化建设等举措，努力提高审判机
关的司法能力。
以维护人民利益为根本——十七大以来的新一轮司法体制改革中，
人民法院更加重视以人为本，司法为民：从建立健全多元纠纷解决机
制到建立健全民意沟通表达机制，从完善涉诉信访工作机制到改革完
善司法救助制度，一系列改革举措，让群众切实感受到了审判机关的
变化。
——以强化法律监督职能和加强对自身执法活动的监督制约为重
点，最高人民检察院推出了一系列改革举措。
针对诉讼活动中的执法不严、司法不公现象，检察机关通过建立
和完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，开展量刑建议试点，
改革和完善对刑罚执行活动的法律监督制度，建立刑罚变更执行同步
监督机制，完善超期羁押责任追究制度等一系列举措，加强法律监督，
维护司法公正。
针对检察执法关键环节，检察机关通过健全举报机制、完善接受
人大和社会各界监督机制、建立和推行人民监督员制度等一系列举措，
建立健全对自身执法活动的监督制约机制，提高执法公信力。
——全国公安机关积极推进矛盾纠纷排查、规范执法、执法监督
等工作机制改革，有效维护了国家安全和社会和谐稳定。
2008年12月起，全国190多万公安民警进村入户，开展“大走访”
爱民实践活动，为群众和企业解决实际困难——从大接访到大走访，
公安机关近年来深化矛盾纠纷排查机制建设，密切联系群众，做人民
群众的贴心人。
从制定《公安机关执法细则》等一大批规范，到狠抓交警、消防
等重点执法环节的规范化建设，从全面开展执法管理体系建设，到构
建大教育、大培训体系，公安机关逐步深化规范执法机制建设，不断
提高执法能力和公信力。
全面开展执法质量考评、深化警务督察工作、加强看守所监督工
作……执法监督机制的建设成为公安机关深化改革的重点，有效杜绝
和减少了执法突出问题的发生。
适应维护社会稳定和有效保护公民合法权益需要，进一步加大了
对劳动教养制度的改革力度，推出律师代理案件、全面实行聆询、缩
短劳教期限、扩大所外执行范围、加强检察监督等举措。
——各级司法行政机关稳步推进体制机制改革，推动中国特色社
会主义司法行政制度不断完善。
改革完善律师制度，明确了律师是中国特色社会主义法律工作者
的新定位；推进公职律师、公司律师的试点工作；推进律师收费制度
改革；修订律师法等法律规章……2003年以来，律师制度改革稳步推
进。
法律援助是现代社会法治发达程度的重要标志。推出法律援助便
民利民10项措施，不断加大法律援助财政支持力度……各地根据改革
要求，努力促进法律援助工作制度化、规范化。
监狱管理、社区矫正、司法考试……过去几年里，这些领域的改
革也都稳步推进，取得了良好效果。
…… ……
从群众反映的突出问题和影响司法公正的关键环节入手，犹如一
条红线贯穿司法体制改革始终：
——人民群众“告状难”曾是困扰法院工作的难题。立案大厅的
建立，成为解决这一难题的重要途径。截至目前,全国已有328个中级
法院、2308个市县区人民法院建立立案大厅，分别达到81.2％和74.2
％。“柜台式”作业、法官着装挂牌……群众称赞：“走进一个厅，
手续全办清，公开又公正，方便又轻松。”
——“执行难”是个老大难问题。近年来，法院推进执行体制改
革，与有关部门一道开展集中清理执行积案活动以来，全国法院共执
结有财产积案33万多件，执结标的额约3430亿元，因案件未能执行引
发的信访案件大幅减少。
——刑讯逼供、暴力取证，是造成冤假错案的重要因素。8年多
来，公安机关、检察机关建立了讯问嫌疑人同步录音录像制度，检察
机关还通过健全介入侦查、引导取证工作机制以及完善当事人权利告
知制度等，改革和完善对侦查活动的法律监督机制，遏制刑讯逼供等
违法行为。
——针对职务犯罪案件由同一检察机关同时行使侦查、逮捕、起
诉权造成权力集中、监督弱化的问题，2009年9月，最高人民检察院
正式下发《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检
察院审查决定逮捕的规定（试行）》。逮捕审查的提级，使职务犯罪
案件的处理更加趋向公平公正。
——职务犯罪侦查活动中超范围扣押冻结款物，是群众反映强烈
的问题之一。针对于此，最高人民检察院出台了《人民检察院扣押冻
结款物工作规定》，还于2009年在全国范围内开展专项检查，对2004
年以来已办结的职务犯罪案件进行全面检查，纠正了一批违规违法问
题。
——执法为民贯穿公安机关工作机制改革的全过程。公安机关进
一步建立便民利民新机制。规范派出所等窗口单位服务，推进110、1
19、122“三台合一”；深化出入境管理制度改革，取消公民再出国
限制，推进“阳光审批办法”；交通管理由“以严为主、重在管理”
转变为“以人为本、突出服务”；提供网上办事服务，推行流动人口
“一站式”服务，简化户口申办手续，实行居住证制度，叫响了“群
众放假我加班，群众办证我在岗”的口号。
…… ……
白皮书，是国务院新闻办向世界展示和介绍中国某方面工作的重
要形式——
“近年来，中国加快了深化司法体制改革的步伐。”2008年2月，
《中国的法治建设》白皮书向全世界庄严宣告。短短一句话，背后是
中国司法机关持续多年的改革探索和不懈努力，浸透着从中央到地方
无数人的心血和汗水……
成效彰显，未有穷期——司法体制
改革进入关键阶段，改革正在路上
2009年4月21日，广州市白云区发生一起兄弟二人为筹钱救母而
绑架他人勒索财物的案件。
庭审时，控辩双方提出了量刑事实和证据，发表了量刑意见，法
官在此基础上作出宣判。宣判后，诉讼双方均服判息诉。
这是近年我国开展量刑规范化试点工作的一个案例——
法官自由裁量权过大，量刑不公开导致量刑标准不统一，一直是
人民群众反映的一个突出问题。针对于此，近年人民法院就量刑和量
刑程序分别出台两个指导意见，在全国120多个法院针对交通肇事罪、
故意伤害罪等开展量刑规范化试点工作，将量刑活动纳入法庭审理程
序。人民检察院也在全国30多个省（区、市）开展量刑建议试点工作
，以有效规范和制约法官的自由裁量权，促进量刑公开和司法公正。
“从试点结果看，量刑更加公正，个案之间、地区之间的量刑更
加均衡。上诉率、抗诉率以及二审改判、发回重审率大大降低，不少
试点法院出现‘零上诉、零抗诉、零信访’情况。”最高人民法院有
关负责人说，“量刑规范化，缓解了案多人少的矛盾，提高了办案效
率，有效制约了人情案、关系案、金钱案的发生，更有效地实现了社
会公平正义。”
开展量刑规范化和量刑建议试点工作，是深化司法体制改革的内
容之一——
八年弹指一挥间。伴随着司法体制改革的深入，公平和正义的旗
帜，在神州大地高高飘扬：
——司法进一步走向公开透明。
2009年12月4日，最高人民法院组织公众开放日活动，公众代表
走进巍然矗立的最高人民法院办公楼——
从4月发布《关于进一步加强民意沟通工作的意见》，到5月开通
民意沟通电子邮箱、法官违法违纪举报中心网站，再到12月发布《关
于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的
若干规定》，2009年，最高人民法院在司法公开上的一系列举措，进
一步扩大了司法公开范围，拓宽了司法公开渠道。
审判公开、警务公开、检务公开、狱（所）务公开……8年多来，
司法公开力度不断加大，内涵不断延伸，形式不断丰富，呈现出一种
由外而内、由表及里、由局部到全面的全方位公开态势。
司法公开促进司法公正。从消防事故责任公开认定、道路交通事
故公开处理，到完善新闻发言人制度，一系列司法公开制度的不断完
善，减少了暗箱操作，防止了司法腐败，使公众的参与权、知情权、
诉讼权有了更好的保障。
“推行阳光检务,检察机关跟人民群众的联系更紧密、更频繁了，
更敢于接受监督了。”广州市律师协会名誉会长陈舒说。
——司法监督制约机制进一步完善。
2009年,最高人民法院收到全国人大代表、全国政协委员的建议、
提案281件。法院加强和代表、委员的联系沟通，截至目前已全部办
理完毕。
随着司法体制改革不断深化，司法监督的力度明显加大。司法机
关普遍建立健全和党外人士的沟通、通报、联络和联席会议制度；全
国人大常委会充分运用听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查
等多种监督形式，改进完善了监督工作；检察机关进一步完善对刑罚
执行活动的法律监督，实行看守所监控录像与驻所检察室联网，强化
对看守所执法活动的经常性监督……
7万多名人民陪审员、2万多名人民监督员……人民陪审员和人民
监督员制度的不断完善，进一步加强了人民群众对法官、检察官办理
案件的监督制约。目前，全国已有约1/3的基层法院——1074个基层
法院实行“随机抽取”的方式，确定人民陪审员参加案件审理；全国
3137个检察院选任的人民监督员监督案件近3万件，对检察人员在办
案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供等违法违纪情况提出监督意见
783件。
从法律监督到人大监督，从舆论监督到群众监督……全国人大代
表、青海西宁市回族中学副校长拜秀花说,从知情到参与，再到监督，
人民群众越来越广泛地参加到司法审判工作中,通过这种参与的扩大，
监督机制和作用得到了有效发挥。
——司法职权配置得到进一步优化。
司法职权涉及侦查权、检察权、审判权、执行权和监督权。这些
权力的配置，直接影响到司法公正、司法效率和司法权威。
8年多来，司法机关在优化司法职权配置方面推出了一系列举措：
2007年死刑复核权收归最高人民法院统一行使，从制度上统一了死刑
适用标准；改革和完善未成年人犯罪的司法制度，依法加强对未成年
人合法权益的保护；改革监狱体制，完善刑罚执行制度，监狱经费全
额保障和监企分开、收支分开，严格办理减刑、假释程序和标准，减
少了刑罚执行环节发生的腐败现象，保障服刑人员的合法权益；改革
司法鉴定体制，建立统一的司法鉴定管理制度，为进一步促进公正司
法提供制度保障；改革有关部门、企业管理“公检法”体制，纳入国
家司法管理体制；全面推行社区矫正试点，改进对犯罪人员教育改造
方式，收到良好效果，截至2009年9月，全国共有27个省（区、市）
的14202个乡镇（街道）开展了社区矫正试点工作，累计接收社区服
刑人员35.8万人，解除矫正近一半人……
——司法效率进一步提高。
全国绝大多数法院实现直接立案，每年受理的案件达数百万乃至
上千万件，压力巨大。越来越多的刑事案件和民商事案件适用简易程
序进行审理，提高了司法效率。
值得一提的是，8年来，政法系统信息化建设得到大力加强。仅
在检察系统，就有57％的检察院初步实现网上办案，67％的检察院初
步实现了网上办公。通过网上立案、远程立案，开展便民服务，提高
了工作效率，促进了司法公开和信息资源共享。
公安机关实现了网上立案、审批、监督、考评和案件资料的统计
分析、综合查询。对办理的每一起刑事、治安案件，上一步程序没有
完成，就不能进入下一步程序，案件从受理开始，每个执法环节都呈
现在网上，始终处于有效监督之下。既提高了执法工作效率，又切实
促进了执法公正。
案结事了，服判息诉，是衡量司法公正的一个重要指标——2005
年5月至9月，公安部组织各级公安机关接待上访群众,4个月里累计接
待群众来访20多万起，绝大多数地区停访息诉率达到80％以上。
——政法干警的综合素质进一步增强。
建设高素质政法队伍，是做好政法工作的组织保证。随着编制的
增加和政法干警招录培养体制试点范围的扩大，政法队伍尤其是基层
政法力量得到充实。从2008年起，中央定向为中西部地区招录、培养
政法工作人才，同时适度放宽司法考试西部地区报名条件、相应降低
合格分数线，并在政法干警编制上进一步向中西部地区倾斜，有效缓
解了西部地区政法干警力量短缺的问题。
从2951名县级公安局长、首任地市公安局长到3500多名基层检察
长……近年来，一系列大规模培训提高了基层政法机关负责人的素质
和水平。
——进一步的司法保障，为政法机关依法有效履行职责更好地奠
定了基础。
8年多来，党中央、国务院采取一系列措施，逐步加大财政投入，
为司法部门履行职能提供了有效的物质保障，政法机关因“利益驱动
”乱作为的现象明显减少，从而进一步密切了警民关系，维护了党和
政府的形象。
…… ……
公平和正义的旗帜，在神州大地高高飘扬——
司法体制改革不仅深刻地改变了政法机关的行为和形象，提高了
司法效率，维护了司法公正,更给亿万人民群众的生活悄然带来变化。
以人为本，司法为民，成为越来越多公安干警、法官、检察官的自觉
行动。8年来的实践充分表明，中央关于深化司法体制改革的决策部
署是完全正确的。
2010年1月15日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康
在主持召开中央司法体制改革领导小组全体会议时强调，要认真总结
司法体制改革工作，按照中央决策部署，再接再厉，深入扎实推进司
法体制改革，确保取得人民满意的社会效果。
深入扎实推进司法体制改革，确保取得人民满意的社会效果——
—最新部署源自党和国家对现实的清醒认识：随着民主法治进程加快
推进，人民群众对社会公平正义的要求越来越高，利益诉求和权益保
障的双重愿望越来越迫切，并且汇聚到政法机关、期待通过法制渠道
妥善解决。与新形势新任务和人民群众的新期待相比，司法体制和工
作机制还存在许多不完善、不适应之处。
2010年，是深化司法体制改革的重要一年——在继续抓好2009年
尚未完成的改革任务的同时，中央政法机关和各有关部门将再出台30
项左右的改革实施意见。
“要进一步增强责任感、紧迫感，以攻坚克难的精神，积极推动
司法体制改革，促进司法公正，让人民群众切实感受到改革的成效。
”今年年初，中央领导同志再次对改革提出了明确要求。
号令再次发出，改革的“时间表”也更加清晰——2012年对司法
体制改革进行评估和总结，确保党的十八大召开之前，新一轮司法体
制改革各项措施基本落实到位。
时不我予，时不我待！站在新世纪又一个十年的门槛上，回首十
六大以来司法体制改革的成功实践，人们无法不心情激荡,信心满怀。
乘风破浪会有时，直挂云帆济沧海——
深化司法体制改革，在民主和法治的道路上阔步前进，中国这艘
巨轮一定能航行得又快又稳又好！
（新华社记者 李斌 隋笑飞 陈菲 邹伟 新华社北京2月21日电）
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