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耐人寻味的积极变化——“幸福指数”纳入地方发展目标
2006-02-28
在最近陆续闭幕的各地“两会”上，“幸福指数”成为一个被频
繁提及的话题。细读各地政府工作报告和“两会”的议案、提案，人
们发现，各地在制定新的发展规划、指标时出现了一个耐人寻味的变
化：与人民生活息息相关的各种问题越来越占有了更加重要的地位，
“国计”更多地、也更密切地围绕“民生”展开。
中央党校研究员曾业松认为，将公民满意不满意、幸福不幸福作
为检验政府工作的终极标准，意味着“以人为本”正在真正成为政府
的核心执政理念。
“老面孔”淡出“新指标”醒目
在各地相继通过的地方发展规划中，工业增加值、第三产业增加
值、社会消费品零售总额、全社会固定资产投资总额、外贸出口总额、
外商直接投资实际到位金额……这些人们耳熟能详的“老面孔”正在
逐渐退出政府的指标体系，被节能、科技、社会发展等方面的新指标
取而代之。
中央“十一五”规划建议提出的“十一五”时期单位GDP能源消
耗比“十五”期末降低20％目标，成为各地方规划的“共同选项”。
一些省市还制定了降低水资源消耗和污染物排放量的指标。北京提出
“十一五”期间水耗要降低20％，其中2006年降低5％。山西省提出
万元地区生产总值平均耗水量年均下降8.3％，5年降低35％；万元地
区生产总值污染物排放总量年均下降10％，5年共降40％左右。
“过去我们确定经济指标习惯做加法，想的、做的都是上项目、
增加产值，而今我们也要学会做减法，就是要把能耗、水耗给降下来，
这是‘十一五’规划的硬指标。”国务院发展研究中心副主任刘世锦
如是说。
一向发展速度较快的浙江，把未来5年地区生产总值增长速度定
在9％以上，相对于这个省“十五”期间年均12.8％的增势，似乎显
得“保守”，然而这一对全省经济结构调整和运行方式的重新“定位”
，则是建立在不再比拼经济增长速度，而要兼顾经济与社会协调发展
这个指导思想之上的。
上海、江苏、山东、广东等地，亦将“十一五”期间GDP增长速
度纷纷调低。将循环经济、绿色GDP等指标纳入对地方成绩的考核之
中。在经济逐渐步入快速增长期的中西部省份，各地规划中也透露出
不“唯项目论”、不走“先污染、后治理”老路，实现可持续发展的
强烈信号，陕西省还提出要建立节能降耗统计发布制度。
“幸福感”受关注“满意度”成指标
城市噪声问题，农村医疗卫生问题，城市化进程中出现的房价高、
上学难、看病贵，以及环保、治安等各类问题，无论事情大小，最让
百姓牵肠挂肚的，也是地方“两会”普遍关注的。“幸福指数”这一
概念就自然而然被引进了会议。
西安市的《政府工作报告》中说，要“把解决扩大城乡就业、健
全社会保障、调节收入分配、维护民主权利、注重公平公正、保障公
共安全、提高健康水平、丰富精神文化生活等人民群众最关心、最直
接、最现实的利益
问题作为着力点，让人民共享改革、发展成果，促进社会和谐，
维护社会稳定，提高全市人民的幸福指数。”
北京市统计局局长崔述强透露，今年北京将开展幸福指数研究，
推出一套幸福指标体系，并将其纳入和谐社会指标评价体系中，将“
幸福感”作为衡量北京社会和谐与否的一个重要指标。“市民对生活
境遇、工作境遇等的满意度都可能成为幸福指数。”
建设社会主义新农村，绝不仅仅意味着加快农村经济的发展。在
浙江省省长承诺的今年十项政府项目中，从就业、社会保障到农村卫
生医疗、乡村基础建设等，件件与农民相关。
中国人民大学毛寿龙教授说，要解决政府绩效问题，更重要的是
要在制度上完善政府绩效评估。考核干部无论用什么指标，都不如“
群众是否高兴和满意”这个指标来得实在、有用。
“硬性指标”减少“民生指标”突出
在经济学家眼中，地方经济发展规划的各项硬性指标减少，更加
注重经济增长质量和收益分享，健全并公平地分配公共服务，是一个
重要转变，反映了以GDP为核心的增长方式已不再是“十一五”期间
的主流方式。
上海市的规划中共有5大类38项主要量化指标，这些指标被分为
“预期性”和“约束性”两大类。过去指标体系中最受重视的经济增
长率，被归为预期性指标；而事关民生的指标则成为了约束性指标，
被放在了突出位置：到2010年，将有98％的市民得到各类社会保障，
10％的老人享受社会化养老服务，社会安全指数达到100以上，生活
垃圾无害化处理率超过80％，环境空气质量优良率超过85％……在经
济发展指标中，只有
单位生产总值综合能耗下降率指标是约束性的。“并不是所有指
标都非完成不可。”上海市发改委有关人士解释说，预期性指标是争
取达到，主要依靠市场主体的自主行为实现；约束性指标则是在预期
性基础上强化政府意图的指标，政府要通过合理配置公共资源和有效
运用行政力量，确保实现。
清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授认为，只有淡化经济增长
指标，同时强化公共服务，突出政府责任指标，才可能真正实现政府
职能的转变。
自主创新是未来竞争的制高点。各地规划中的另一项约束性指标，
是“全社会研究与开发经费支出占生产总值比重”，确定科技进步贡
献率，与中央强调的提升自主创新能力一脉相承。
北京市提出，要加大研发投入，力争2010年全市研发经费支出占
地区生产总值比重达到6％，高新技术产品出口占地区出口比重达到3
8％；江苏、山东、上海等地不约而同地提出，“十一五”期间科技
进步对经济增长的贡献率达到50％以上。专家评价，这个比例变化，
意味着经济发展正从粗放型转向集约型，贡献率越高则增长方式越具
有可持续性。
“指标体系”变化“发展观念”更新
一些学者研究了从“一五”到“十一五”国民经济和社会发展的
衡量指标体系变化，指出“指标”的变化的过程体现了科学发展观形
成的历史进程。
计划经济时期，我国主要采用工农业总产值作为衡量经济发展的
主要总量指标。从1985年起，中央在确定“七五”计划的主要奋斗目
标时，开始用国际上通行的国民生产总值（GNP）计算。在“七五”
计划确定的经济发展指标中，工农业总产值的增长与国民生产总值的
增长并列。
2001年制定的“十五”计划，“提法”又一变，国内生产总值（
GDP）被用作衡量经济发展的主要总量指标。
国内生产总值与国民生产总值都是反映宏观经济的总量指标，专
家指出，国内生产总值是“领土”概念，国民生产总值是“生产要素”
概念；国内生产总值是“生产”概念，国民生产总值是“收入”概念。
两者既有区别又互相联系。由于国内生产总值包括了消费、私人投资、
政府支出和净出口额等要素，不但可反映一个国家或地区的经济表现、
实力与财富，还可以反映其人民生活水平，因此常被公认为衡量国家
经济状况的最佳指标。
中国社科院研究员杨圣明认为，经济发展指标从“工农业总产值”
到“GDP”的变化，反映出了物质生产和非物质生产并重的新认识。
而今年地方“两会”在发展指标上淡化GDP，重视“民生指标”，则
反映了发展观念的深刻变化，把科学发展观一步步变为行动。
但是，他提醒说，在发展规划中，“民生指标”的提出和强调并
不意味着取代或忽视GDP指标，道理很简单，没有经济实力的发展壮
大就不会有人民幸福指数的提高。
（新华社“新华视点”记者 唐小可 陈芳 王立彬）
（新华社北京2月27日电）
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