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2008-07-15
中共中央国务院关于全面推进
集体林权制度改革的意见
（2008年6月8日）
新中国成立后，特别是改革开放以来，我国集体林业建设取得了
较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。集体林权制
度虽经数次变革,但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、
利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。为进一步解
放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入,建设生态文明，
现就全面推进集体林权制度改革提出如下意见。
一、充分认识集体林权制度改革的重大意义
（一）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然
要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是
农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和
林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承
包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰
富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。
（二）集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业
产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让
农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有
利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社
会主义新农村建设。
（三）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态
文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，
建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积
极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林
生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，
推动经济社会可持续发展。
（四）集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业
是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制
度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中
的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功
能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。
二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标
（五）指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会
主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入
贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不
断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流
转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代
林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。
（六）基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集
体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态
受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；
坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实
际。
（七）总体目标。用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到
户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，
规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民
增收、生态良好、林区和谐的目标。
三、明确集体林权制度改革的主要任务
（八）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将
林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济
组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实
行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过
均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体
林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。
林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续
承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转
合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；
不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依
法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，
不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织
成员同意。
自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国
有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权
属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。
（九）勘界发证。明确承包关系后,要依法进行实地勘界、登记，
核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确
无误，图、表、册一致，人、地、证相符。各级林业主管部门应明确
专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发
证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工
作。
（十）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把
立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害
区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域
的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营
方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功
能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林
景观发展森林旅游业等。
（十一）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经
营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、
转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可
依法开发利用。
（十二）保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。
征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地
上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。
经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到
户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效
益补偿要落实到本集体经济组织的农户。严格禁止乱收费、乱摊派。
（十三）落实责任。承包集体林地，要签订书面承包合同，合同
中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防
火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。基层林业主管部
门要加强对承包合同的规范化管理。
四、完善集体林权制度改革的政策措施
（十四）完善林木采伐管理机制。编制森林经营方案，改革商品
林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供
便捷服务。严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，
合理控制采伐方式和强度。
（十五）规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，
林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流
转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体
统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组
织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集
体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。
加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流
转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。加强森
林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，
规范评估行为，维护交易各方合法权益。
（十六）建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建
立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益
谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方
财政对森林生态效益的补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入
补贴制度,对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，
对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予
扶持。改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用
途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、
病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级
政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设
要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和
少数民族地区林业基础设施的投入。集体林权制度改革工作经费，主
要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。对财政困难的县乡，中
央和省级财政要加大转移支付力度。
（十七）推进林业投融资改革。金融机构要开发适合林业特点的
信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财
政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，
健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵
御自然灾害的能力。妥善处理农村林业债务。
（十八）加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织，培
育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、
集约化经营。发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科
技推广、行业自律等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营
方案编制等中介服务健康发展。
五、加强对集体林权制度改革的组织领导
（十九）高度重视集体林权制度改革。各级党委、政府要把集体
林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安
排，因势利导，确保改革扎实推进。要实行主要领导负责制，层层落
实领导责任。建立县（市）直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、
部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村基层党组织的作用。改革方
案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的内容和具体操作
程序要公开、公平、公正。在坚持改革基本原则的前提下，鼓励各地
积极探索，确保改革符合实际、取得实效。要加强对领导干部、林改
工作人员包括农村基层干部的培训，强化调度、统计、检查、督导和
档案管理工作。要严肃工作纪律，党员干部特别是各级领导干部，要
以身作则，决不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。要健全纠
纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾,维护农村稳定。
（二十）切实加强和改进林业管理。各级林业主管部门要适应改
革新形势，进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务、行政执
法和监督。要深入调查研究，认真总结经验，加强工作指导，改进服
务方式。推行林业综合行政执法,严厉打击破坏森林资源的违法行为。
要加强森林防火、病虫害防治等公共服务体系建设，健全政府主导、
群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制。建立科技
推广激励机制，加大培训力度，实施林业科技入户工程。加强基层林
业工作机构建设，乡镇林业工作站经费纳入地方财政预算。
（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集体林权制度改革
涉及面广、政策性强。各有关部门要各司其职,密切配合，通力协作，
积极参与改革，主动支持改革。各群众团体和社会组织要发挥各自作
用，为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传，努力营造有
利于集体林权制度改革的社会氛围。
集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响
深远。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举
中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想
为指导，深入贯彻落实科学发展观，解放思想，坚定信心，开拓进取，
扎实推进集体林权制度改革，为夺取全面建设小康社会新胜利作出新
的贡献。
（新华社北京7月14日电）
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