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中共陕西省委陕西省人民政府关于加大扶贫资源整合力度实 施区域板块开发提高整村推进实效促进贫困地区社会主义新农村建设 的意见

                     （2007年3月29日）

　　为了加大扶贫资源整合力度，建立计划衔接、部门信息沟通工作
机制，实施区域板块开发，提高整村推进扶贫实效，加快现代农业发
展步伐，扎实推进贫困地区社会主义新农村建设，现结合我省实际，
提出以下意见。

　    　 一、充分认识整合扶贫资源在推进贫困地区
               社会主义新农村建设中的重要意义

　　扶贫开发是坚持以人为本科学发展观的具体体现，是构建社会主
义和谐社会的重要内容，是发展现代农业和建设社会主义新农村的基
础性工作。近年来，全省上下坚持以扶贫开发统揽贫困地区农村工作
全局，以稳定解决贫困人口温饱问题和增加贫困人口收入为目标，进
一步加强领导，加大投入，强化措施，新阶段扶贫开发工作深入开展，
贫困地区基本生产生活条件得到显著改善，群众生活水平明显提高，
为新农村建设奠定了坚实的基础，为全省构建和谐社会做出了积极贡
献。
　　推进新农村建设，贫困地区是最大难点，减少和消除贫困是首要
任务。近年来，我省实施整村推进扶贫战略，使贫困村面貌得到切实
改变，贫困群众得到实实在在的好处。实践证明，整村推进扶贫开发
的思路、目标、任务和新农村建设是完全一致的，是贫困地区新农村
建设的好形式、好抓手、好平台；在贫困地区搞好扶贫开发工作重点
村建设，就是推进新农村建设。要继续把扶贫开发工作重点村建设作
为扶贫开发的主战场，按照“政府统筹，资金捆绑，整村推进，连片
开发”的思路，集中力量抓好基础设施、产业开发、村容村貌和村级
班子建设，切实改善贫困村的生产生活条件，增强贫困村的可持续发
展能力。
　　搞好整村推进扶贫开发，整合扶贫资源是关键。我省处于西部欠
发达地区，贫困面大，贫困人口多，贫困程度深。目前有贫困人口46
4万人，其中未解决温饱贫困人口149万人，未启动实施的扶贫重点村
还有4943个，扶贫开发的任务十分艰巨。受资金投入的制约，目前整
村推进扶贫开发的投入标准还不高，扶持项目较少，建设水平较低，
难以满足贫困群众发展的需要。繁重的扶贫任务与资金的严重短缺，
一直是困扰我省扶贫开发的突出矛盾，客观上要求在整村推进扶贫中
必须进一步增加资金投入、丰富建设内容、提高建设标准，这也是新
时期扶贫开发亟待解决的重大问题。
　　近年来，国家高度重视“三农”工作，各方面扶持“三农”的力
度越来越大，支农资金日益增多。进一步加强涉农项目资金的整合工
作，既是我省解决整村推进扶贫投入不足问题的现实选择，也是提高
支农项目资金整体效益的迫切需要。在专项扶贫资金数量有限、贫困
市县财政困难的现状短期内难以得到根本转变的情况下，整合现有资
源，发挥资源聚合优势，是加快整村推进扶贫开发工作进程的现实选
择。各市、县委和政府要统一思想，从战略高度认识板块开发、整合
资源、加快扶贫开发工作重点村建设的必要性和重要性，切实搞好整
村推进扶贫开发工作，为贫困地区社会主义新农村建设奠定坚实的基
础。

　　         二、实施板块开发战略，建立以整村
             推进扶贫为平台的资源整合长效机制

　　扶贫开发工作重点村是贫困地区区域发展的基本单元，整村推进
是新阶段扶贫开发工作的重点，也是扶贫开发的一项基础性工作。日
前我省扶贫开发工作重点村集中分布在陕北白于山区、黄河沿岸土石
山区、陕南秦巴中高山区和秦岭北麓、渭北旱腰带这“五大板块”，
必须分区域研究扶贫思路，实施板块开发战略，以整村推进为平台，
按照陕北建委会议上提出的“四倾斜”要求，从投入、项目、人才、
政策等方面加大革命老区和贫困地区扶持力度，采取综合性扶贫措施，
整合各方面资源，下大力气解决集中连片贫困问题，在较短时间内改
善贫困地区特别是贫困村群众生产生活条件，增加贫困群众的收入，
提高他们的生活水平，增强他们的自我发展能力。
　　根据我省实际，实施板块开发、整合扶贫资源工作要以邓小平理
论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，认真贯彻落实
党中央、国务院和省委、省政府关于构建和谐社会与新农村建设的各
项方针政策，以整村推进扶贫为平台，以部门支农资金为基础，以县
级整合扶贫资源为关键，以完善扶贫机制为手段，实施区域板块开发
战略，提高整村推进扶贫开发的实效，促进贫困地区农村和谐发展，
进一步推动贫困地区经济社会又好又快发展。
　　实施区域板块开发，搞好扶贫资源整合，关键在于建立和完善机
制。一是建立领导决策机制。充分发挥扶贫开发领导小组的组织协调
作用，按照参与式村级扶贫开发规划，落实各方面的任务和责任，形
成多方投入、联合共建的工作新格局。二是建立部门协作机制。围绕
整村推进，各有关部门抓紧建立发展规划与项目计划衔接以及信息沟
通工作机制，密切分工协作，合力推进贫困地区新农村建设。三是建
立科学管理机制。按照统分结合、权责明晰、奖惩分明的要求，做好
项目资金整合的管理工作。扶贫部门要充分发挥综合协调职能，主动
与有关业务部门搞好规划、计划的衔接工作，积极联合组织、人事、
财政、监察.审计等部门，加强对资源整合、整村推进工作的检查、
监督和考核。
　　按照新农村建设“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、
管理民主”的总体要求，扶贫资源整合要围绕扶贫开发工作重点村基
本生产生活条件改善、结构调整和特色产业发展、社会事业与民主政
治建设的需要全面展开，着力解决支农项目资金多头管理、分散投入、
使用效益不高的问题。通过整合扶贫资源，力争使每个扶贫重点村的
建设资金达到150万元以上，使完成建设任务的重点村基本成为贫困
地区的社会主义新农村。主要目标：
　　——生产生活基础设施能满足群众的基本需求。贫困人口温饱问
题得到稳定解决；人均占有粮食达到350公斤以上；人均建成1亩以上
高标准基本农田，其中陕北地区人均2亩、关中1.5亩、陕南1亩，有
条件的地方要积极发展配套水利设施，不断提高农田水利化程度；人
畜饮水问题得到基本解决，75％以上的群众用上清洁饮用水；乡村道
路畅通，实现乡村公路柏油化、村组道路沙石化的日标；农电入户率
达到95％以上；搞好“三化一片林”绿色家园建设，村庄绿化覆盖率
达到40％以上，生态环境得到初步改善。
　　——社会事业稳定发展，群众生活质量普遍提高。广播电视入户
率达到90％；全面普及九年义务教育；实用技术普及率达到60％以上；
村有卫生室，90％以上群众参加合作医疗，地方病得到基本控制；计
划生育工作得到加强；农户灶、厕、圈等设施条件改善，村容整洁，
农村生活环境明显改善；重点村特色产业发展壮大，有1—2个主导产
业，农民人均纯收入增长幅度超过全县平均水平。
　　——村级组织健全有力，村务管理民主规范。农村各项事务管理
的制度体系基本完备，实现村党支部的领导权、村民代表会议的决策
权与村委会执行权、农民群众监督权的协调统一。

　　           三、部门联合共建，形成整村
                    推进扶贫的强大合力

　　各部门投入建设的涉农项目和资金在贫困地区的建设和发展中
发挥着重要作用，整合各部门投入贫困地区的涉农项目和资金，是搞
好整村推进扶贫开发工作的根本保障。各有关部门要认真贯彻科学发
展观，牢固树立联合共建观念，紧紧围绕整村推进扶贫开发构建和谐
文明新村建设，努力把工作重心下移到扶贫开发工作重点村。在整村
推进扶贫和新农村建设中，每个贫困村既是扶贫开发工作重点村，也
是新农村建设的重点村，还是各部门支农工作的重点村，各有关部门
既是主角，又互为配角，要紧紧结合本部门、本行业的特点，从投入、
项目、人才、政策等方面入手，加大对贫困县、贫困村的扶持力度，
进一步促进贫困地区整村推进扶贫和社会主义新农村建设。
　　——组织部门要建立人才投身基层的导向机制，继续加大乡镇选
派选调生工作力度，切实加强贫困地区党政系统班子建设和干部队伍
建设，为经济建设提供坚强组织保证。
　　——宣传部门要加强贫困村精神文明建设，努力将“西部开发助
学工程”和“百县千乡宣传文化工程”惠及到更多的农村贫困人口。
　　——省社会治安综合治理委员会办公室要从维护农民群众的根本
利益和保持农村稳定出发，把农村平安创建工作作为“平安陕西”创
建活动的重中之重，广泛深入开展创建“平安村镇”等活动，大力推
行“警务进农村”工作，保障平安创建活动的深入开展。
　　——发展改革部门要将以工代赈扶贫资金重点用于国家扶贫开发
重点县，特别是扶贫工作重点村的基础设施项目；在基础设施、社会
事业、重点产业、生态移民等项目的计划安排上优先扶持贫困地区。
　　——教育部门要加大“两基”攻坚力度，建设一批寄宿制学校，
满足重点县和贫困村“普九”需要；全面做好贫困地区“两免一补”
工作。
　　——科技部门要进一步加大科技扶贫力度，创新科技扶贫机制和
手段，促进先进适用技术进村入户；“十一五”期间，在重点县和贫
困村深入实施“星火富民科技工程”。
　　———民政部门要提出加强和改进贫困地区基层政权建设的意见
和建议，指导开展村务公开活动，推进基层民主政治建设；建立健全
农村最低生活保障制度，并做好社会救济工作。
　　——人事部门要大力实施农村基层人才队伍振兴计划，促进人才
投身基层导向机制的建立；农村基层人才队伍振兴资金的安排要向贫
困地区倾斜。
　　——劳动保障部门要做好贫困地区统筹就业试点工作，继续做好
贫困地区劳动力转移和培训的统一安排，抓好农村基本养老保险的推
进工作。
　　——国土资源部门要在安排土地利用计划和土地复垦等项目时对
贫困地区和扶贫移民给予倾斜和支持。
　　——建设部门要将“千村百镇”建设整治工作与整村推进扶贫重
点村建设相结合，优先做好扶贫重点村和移民新村（点）的规划建设
工作，加强对群众住宅设计和建设的指导，无偿向村民推荐设施完善、
使用功能齐全、布局合理、造型多样、符合不同经济水平群众需要的
住宅设计图样。
　　——交通部门要重点支持国家和省级扶贫开发工作重点县的乡村
道路建设，优先将“整村推进”的贫困村列入建设范围。
　　——水利部门要加大贫困地区基本农田建设，进一步提高质量标
准。要加快解决群众饮水困难工作步伐，优先把项目安排到贫困村，
解决贫困村群众饮水问题，确保供水安全；大力实施水土保持和河道
整治工程，积极发展农村小水电和渔业生产。
　　——农业部门要大力扶持贫困地区种养业发展，加强贫困村农民
专业合作经济组织建设，积极推广农业实用技术，将“一村一品”、
“千村示范万村推进”工程等项目资金投入向贫困村倾斜，同时要搞
好贫困村沼气建设。
　　——林业部门要在天然林资源保护、退耕还林等林业重点工程的
实施过程中，将符合条件的贫困地区尤其是贫困村作为建设的重点；
年度人工商品林采伐指标的安排要向符合条件的贫困地区尤其是贫困
村倾斜。
　　——商务部门“万村千乡市场工程”和“双百市场工程”项目，
在符合有关规定的条件下，可优先安排到扶贫开发工作重点县。
　　———卫生部门要做好国家和省级扶贫开发工作重点县的疾病控
制体系、医疗救助体系和农村卫生服务体系建设工作，新型农村合作
医疗制度争取全部覆盖扶贫工作重点县。
　　——计生部门要在稳定低生育水平的基础上，统筹抓好提高出生
人口素质、完善计划生育管理服务体系建设。
　　——广播影视部门要继续推进农村广播影视服务体系建设，继续
实施广播电视村村通工程和电影“2131工程”。
　　——电力部门要优先将扶贫重点村和移民新村（点）的电力设施
建设项目列入建设改造计划，并发挥行业技术优势，加强对群众生产
生活用电的技术指导和服务工作，保证群众用电的安全和质量。
　　——各级残联要将残疾人扶贫纳入扶贫开发规划，统一组织，同
步实施，并结合整村推进，对贫困残疾人予以优先扶持。
　　——农业综合开发部门要做好农业综合开发项目与扶贫开发项目
的整合工作；土地治理项目、产业化经营项目年度建设计划的安排都
要向扶贫重点村倾斜。
　　——扶贫部门要积极配合支持上述部门在重点县和重点村开展工
作，凡是支持“整村推进”的部门项目和资金，专项扶贫资金计划可
以按照村级规划的建设内容与其配合安排；统筹安排好扶贫项目中各
子项目间的整合、国内扶贫与外资扶贫的整合工作；围绕整村推进扶
贫这个主体，做到扶贫重点村在哪里安排，移民搬迁、“雨露计划”、
小额信贷、社会扶贫、外资扶贫等项目就跟踪倾斜到那里，率先实现
扶贫系统自身项目的整合与统筹。
　　其他相关部门也要根据各自职能，制定支持贫困地区尤其是重点
村各项事业发展的相关措施。

　　         四、强化县级党委政府责任，认真抓好
              扶贫资源整合和板块开发的落实工作

　　县一级处于扶贫开发工作的前沿，具有承上启下的枢纽作用，是
抓落实的重要环节，也是整合扶贫资源的关键所在。贫困地区县级党
委、政府要担负起整合扶贫资源、实施区域板块开发的重任，县委书
记、县长要亲自研究部署扶贫开发工作，以整村推进为平台，按照“
资金捆绑、县为平台，明年项目、今年研究，县长（书记）协调、部
门上报”的办法，把资源整合、板块开发、整村推进扶贫的各项任务
分解落实到部门，确保扶贫开发目标任务的顺利实现。
　　村级扶贫开发规划是扶贫资源整合的基础。要适应建设新农村的
新形势和新任务，根据县域经济社会发展的总体规划，按照参与式扶
贫和“一村一品”的要求，对原有村级扶贫开发规划进行重新论证、
修订和完善，有计划、有步骤、有重点地推进。已实施的扶贫重点村，
要丰富建设内容，提高建设标准，继续加大各方面投入，巩固已有成
果，增强持续发展能力。未实施的重点村，要围绕新农村建设的内容，
按照板块式开发的要求，制定科学的村级扶贫规划，摸清项目资金总
量，落实各类资金来源，明确各方面资源整合的任务和责任，形成合
力攻坚的新局面。
　　衔接好各类项目计划是整合扶贫资源、搞好整村推进扶贫工作的
关键环节。要建立健全贫困地区信息网络，加强部门之间的信息沟通
工作。各部门要按照村级扶贫规划，积极做好项目实施前的准备工作，
做到组织、措施提前到位，为整村推进的顺利实施打好基础。每年下
半年，各县扶贫办（局）要确定好下年度实施的重点村，并将拟实施
的重点村名单报送县委、县政府和各有关部门，由县长（或书记）主
持召开扶贫开发领导小组会议，按照板块开发、整村推进扶贫和新农
村建设的需要，落实各部门的资金投入和项目建设任务，集中各方面
力量加大整村推进投入，不断提高扶贫开发的成效和水平。
　　管好用好各类涉农项目资金，是整合扶贫资源、搞好整村推进扶
贫开发工作的重要保证。要不断完善涉农项目资金的申报、审批和管
理办法，全面推行项目建设公示公告制度、资金报账制度、重大项目
建设招投标制度和大宗物资集中采购制度，切实尊重群众的参与权、
知情权、监督权和管理权，充分发挥群众在整村推进扶贫和新农村建
设中的主体作用。要按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其
功”的原则，切实加强各类项目资金的管理，防止一些地方和单位借
整合之名套取和挪用资金问题的发生。要加大农村小型基础设施产权
制度的改革力度，通过承包、租赁、拍卖、有偿转让等手段，落实已
建成项目的管护责任，保证项目永续利用和长期发挥效益。

　　     五、切实加强对扶贫资源整合工作的组织领导

　　各级党委、政府要高度重视扶贫开发工作，将整村推进扶贫开
发纳入当地经济社会发展规划之中，继续实行扶贫工作党政一把手负
责制，切实加强对扶贫资源整合工作的组织和领导。要制定和完善县
级财政扶贫资金配套投入的相关政策，确保每年新增财力的5％用于扶
贫开发，人均财政收入位于全省前20位的县（市、区），配套资金与
中省财政扶贫资金投入的比例要达到1:1以上。各级涉农部门的主要
负责同志要亲自抓资源整合工作，带头包村扶贫，深入基层、深入群
众，加强调查研究，改进领导作风，创新工作机制，总结新鲜经验，
解决资金整合中的突出问题，真心实意地为贫困群众办实事、办好事。
　　要建立和推行扶贫资源整合责任考核制度，制定资源整合工作的
绩效考核办法，把资源整合工作落实情况纳入各级政府目标管理考评
之中，由组织、人事、扶贫等部门组织实施。对当年完成整合任务，
整合工作成绩突出的给予表彰奖励；对工作不力的予以通报批评，并
责成限期改进；对借整合之名挪用和套取项目资金的，按有关规定追
究部门领导和有关当事人的责任。财政、扶贫、统计、审计、纪检监
察等部门要发挥协调和监督职能，建立和完善联合检查、动态监测等
工作机制，切实加强对资源整合、整村推进扶贫开发工作的检查监督。
　　动员和组织全社会力量参与扶贫开发，是我省扶贫工作的一条成
功经验。要继续加强社会扶贫工作，确保每一个重点村有一名县级领
导挂帅，一个部门包扶，一本实施方案，一套工作班子，并将这“四
个一”作为目标责任考核的重要内容，促进资源整合和整村推进扶贫
工作的开展。要积极搞好中央赴陕定点扶贫的配合服务工作，认真组
织开展“两联一包”定点扶贫，组织动员民营企业参与扶贫开发，不
断扩大扶贫领域的国际合作与交流，吸引更多的社会资金参与贫困地
区资源开发和产业升级，促进贫困地区更快发展。
　　加快整村推进扶贫开发步伐，最根本的还是要依靠广大贫困群众。
要加强以党支部为核心的基层组织建设，突出抓好村级干部的培训，
特别是要选配好村党支部书记，提高他们带领群众脱贫致富的能力。
要全面实施参与式扶贫，健全完善“一事一议”制度，尊重群众意见，
落实好“村党支部的领导权、村民代表大会的决策权、村民委员会的
执行权、村民代表的监督权”，真正让贫困群众成为扶贫开发的主体。
要引导贫困群众转变观念、增强技能，发扬自力更生、艰苦奋斗的精
神，依靠自身努力加快脱贫致富步伐。
　　各级扶贫部门是扶贫开发的综合协调机构。扶贫开发工作重点县
要单设扶贫机构，落实人员编制和工作经费。扶贫开发重点乡镇要结
合乡镇政府机构改革和职能转变，进一步加强扶贫开发工作。要加强
对扶贫开发工作人员的培训，提高扶贫开发业务管理水平，增强扶贫
部门动员社会资源和组织协调多方支持扶贫开发的能力。