以大扶贫促进新农村建设的创新性实践

　
  ——咸阳市实施资源整合、板块推进、连片开发式扶贫战略调查
     省委政策研究室  省政府研究室  省扶贫办 联合调查组

                      咸阳苹果红满全国　
                  

                   贫困地区新农村建设一角

　　如何破解贫困地区资金短缺，又分散重复投入利用水平不高的困
扰，稳步协调推进新农村建设，是摆在各级党政组织及领导面前亟待
探索和解决的重大课题。近年来，咸阳市委、市政府紧扣市情实际，
坚持科学发展、以人为本、关注民生，用扶贫开发统揽贫困地区农村
工作全局，以北部5个国家扶贫开发工作重点县和旱腰带地区为两大
板块，以整村推进为平台，以县级整合资源为关键，以完善扶贫机制
为手段，以提高资源使用的整体效益为目的，大力实施资源整合、板
块推进、连片开发式扶贫战略，有效破解了扶贫开发资金严重短缺的
“瓶颈”制约，为新阶段扶贫开发与新农村建设的有机结合和协调推
进，创出了一条新路子，为陕西乃至全国扶贫开发提供了许多可资借
鉴和具有推广价值的做法、启示和经验。

　　                    创新思路“大扶贫”

　　咸阳地处陕西中部，曾是周、秦、汉、唐等13个封建王朝的都城
或京畿重地，秦都、汉陵、唐陵、明城著称与世，号称“中国金字塔
之都”。全市辖1市2区10县，总面积10196平方公里，总人口498万，
其中农业人口390万。境内山多塬少，沟多川少，立地条件差，基础
设施薄弱，区域发展不平衡，群众生产生活水平低。按照国家新阶段
扶贫政策和标准，截止到2000年底，全市仍有5个县被确定为国家扶
贫开发工作重点县，1个县被确定为省级扶贫开发工作重点县，4个县
北部旱腰带地区被确定为全省扶贫开发重点区域，1个县部分村被确
定为扶贫开发重点村，11县（市）共有扶贫开发重点村1408个，贫困
人口144.7万人，分别占全市总村数的38.9％和农村总人口的37.6％，
扶贫开发任务十分艰巨。
　　步入新世纪以来，面对贫困人口分布上的新格局，咸阳市委、市
政府由主要领导带队,抽调专门人员，分成5个专题，历时3个月时间，
深入贫困乡村搞调研、找症结、谋对策，基本上摸清了制约全市贫困
地区发展的主要制约因素，一是基础设施条件差；二是农业生产基本
条件差，经济结构单一，主导产业没有形成，贫困群众缺乏稳定的增
收来源；三是投入严重不足，重复分散使用，建设标准太低。在过细
分析贫困地区、贫困村和贫困户致贫原因的基础上，市委、市政府认
真反思研究扶贫开发面临的新形势、新任务和新问题，及时更新扶贫
理念，调整扶贫工作方式，创新扶贫工作思路，采取试点示范、逐步
推开的原则，逐步理清了“政府主导、社会参与、统筹规划、资源整
合、连片开发、整村推进”的思路，即统筹贫困地区经济、社会、人
文等各方要素，聚合各种力量，实施由政府主导、社会各界广泛参与
的大扶贫战略。截止到2005年底，五年间全市累计投入各类扶贫资金
23亿元，其中市财政投资8000万元，实施扶贫开发工作重点村546个，
共解决了36.5万贫困人口的温饱问题，有57.5万人实现脱贫，一举实
现了扶贫指导思想由单项工作向统揽贫困地区工作全局的转变，工作
格局由扶贫部门单一作战向全社会齐抓共管的转变，资金安排由分散
投资向整合捆绑涉农项目资金、集中解决贫困地区生产生活条件的转
变，扶持项目由各自为战向统筹规划、整村推进、连片开发的转变。
　　党中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》下
发后，咸阳市委、市政府高度重视，认真贯彻，坚决执行，在持之以
恒地抓好整合资源、整村推进、连片开发式扶贫工作的同时，市上按
照百村示范千村推进的要求，每年选择了160个重点村，开展了“在
扶贫开发重点村建设社会主义新农村”的试点工作。市委、市政府主
要领导率领市级有关部门的负责同志，深入实际，调查研究，发现问
题，召开会议，现场办公，探求良策。实践使他们深深认识到，在充
分肯定全市扶贫开发工作取得重大进展的同时，还应该清醒地看到，
咸阳至今还是一个经济发展相对落后的地区，目前贫困村和贫困人口
仍分别占到全市行政村和农业人口的25％、22.3％，没有得到有效扶
持的重点贫困村还有902个，贫困人口还有87.2万，其中52.5万人还
没有完全解决温饱问题，扶贫开发任重道远，这是其一。其二，旱腰
带区域虽有302个贫困村、29.26万贫困人口被纳入新阶段中、省扶持
范围，但是与其实际贫困现状相差甚远。据统计，旱腰带农民人均纯
收入在865元以下的贫困人口还有67.9万人，其中625元以下的贫困人
口有53.6万人。且所辖区域沟壑纵横，自然条件恶劣，干旱缺水矛盾
突出，基础设施严重滞后，有47.2万人没有解决饮水问题，355个村
未通砂石路，103个村尚未通电，5万特困群众急需移民搬迁，从而导
致山区平原差距拉大，“以平盖山、以平代山”的矛盾凸显。其三，
整村推进、连片开发虽然是该市扶贫开发的一大特色和亮点，但由于
受资金不足和整合资源不到位、难落实等因素困扰，整体投入标准不
高，扶持项目较少，建设水平较低的现象，还在全市贫困地区不同程
度地存在着，成为一块最难啃的“硬骨头”。
　　面对国家高度重视农业农村工作，各方面扶持“三农”的力度越
来越大，支农项目资金越来越多，如何在千方百计增加扶贫专项资金
投入的同时，充分利用好扶贫重点村这个平台，进一步强化涉农项目
资金的整合捆绑工作，实施连片开发战略，既成为解决全市整村推进
扶贫资金投入不足的现实选择，也是提高支农项目资金整体效益和协
调推进新农村建设的根本之策。鉴于此，咸阳市委、市政府一班人，
自始至终坚持以构建和谐社会为目标，坚持扶贫开发与新农村建设有
机结合和协调推进，以扶贫开发促进新农村建设，以新农村建设带动
扶贫开发，紧紧抓住资源整合这一关键环节，实施基础设施建设重点
突破，着力培育壮大区域优势主导产业，全面推进社会进步，按照整
合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略，总结、完善、拓展、提高
了以大扶贫促进贫困地区新农村建设的新路子。一个以大扶贫促进大
开发，以大开发促进大发展的格局迅速在全市形成。

　　                    整合资源大投入

　　实施整合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略，协调推进扶贫
开发与新农村建设，是一项十分复杂的系统工程，涉及面广，政策性
强，难度大。在具体工作开展中,咸阳市委、市政府坚持“先内后外、
统筹协调、项目整合、资金捆绑、县为单位,村为平台”的运作程序，
采取了一系列环环相扣、互为配套、颇具创新的措施和办法。
　　统筹配套规划，刚性引领整合。科学规划是实施整合资源、整村
推进、连片开发式扶贫战略,以大扶贫促进新农村建设的基础性工作。
为了确保规划的前瞻性、科学性和可行性，充分发挥规划引领以大扶
贫促进新农村建设的刚性作用，咸阳市委、市政府确立了凡干事、先
规划，小规划服从大规划的原则,依据全市国民经济和社会发展规划，
研究制定了新农村建设规划，再用对新农村建设规划的标准和要求，
充实完善原有的扶贫开发规划。在扶贫开发总体规划确定后，由市扶
贫开发领导小组牵头，组织市级有关涉农部门调研、论证，依次制定
《贫困地区乡村道路建设规划》、《贫困地区人畜饮水建设规划》、
《贫困地区中小学建设规划》和《贫困地区产业发展规划》等行业发
展规划。各贫困县及旱腰带贫困区域按照市上大扶贫规划的要求，综
合考虑行业规划中涉及本地的扶贫区域、扶贫投资和扶贫内容，按照
统筹规划布局、区域连片开发、整体全面推进的原则，制定了符合各
自实际的县域扶贫规划。由县扶贫部门组织县级有关涉农部门，深入
贫困区域和贫困乡村,按照整村推进、连片开发所辖区域的道路建设、
水资源共享、支柱产业开发、新村建设布局和社会事业发展等，修订
完善村级扶贫开发规划。市、县、村三级规划决定后,经过几上几下，
反复修改完善后，分别报同级人代会审议通过，以法律法规的形式下
发执行，确保规划不再以时间的推移和主要领导的调整而随意变更，
有效避免了因规划的朝令夕改而带来的今建明拆、边建边拆、重复投
资、重复建设造成的失误和损失。
　　强化组织领导，确保协调整合。实施整合资源、整村推进、连片
开发式扶贫战略，以大扶贫促进新农村建设，关键在于干部，重点在
于加强领导。为了切实把整合资源大投入的各项工作落到实处，咸阳
市委、市政府成立了以市委、市政府主要领导为组长，有关副职为副
组长，相关部门负责同志为成员的权威性领导机构，市人大以立法的
形式把市财政投入扶贫资金列入财政预算确定下来。制定出台了《咸
阳市关于加大扶贫资源整合力度实施集中连片开发促进贫困地区新农
村建设的决定》和《关于加大集中连片开发力度实施旱腰带地区率先
脱贫扎实推进新农村建设的决定》。各县市也立足自身实际，创新整
合模式，逐步建立和完善了领导决策、部门协作、科学管理的工作机
制，按照“资金捆绑、县为平台、明年项目、今年研究、县长（书记
）协调、部门上报”的办法，切实做到了领导、干部、责任、措施“
四落实”，投入、项目、人才、政策“四倾斜”,目标、任务、时限、
要求“四明确”，并将其作为考核领导班子和干部升迁去留的重要依
据。真正形成了各级党政领导主抓，几大班子密切配合，政府组织协
调，部门通力协作，社会各界积极参与的以大扶贫促进新农村建设的
开发式扶贫新格局，从而确保了资源整合工作的健康、有序和顺利开
展。
　　探索以城带乡，全力推动整合。咸阳属吃饭型财政，财政状况十
分困难。市委、市政府为了达到统筹城乡、协调发展的目的，提出了
宁可在城市少修一条路、少盖一栋楼，也要倾斜支持贫困地区新农村
建设的誓言。2002年，市财政挤出1000万元，专门用于扶贫开发，同
时在全国尚未实行减税政策的前提下，率先对旱腰带地区贫困人口全
部实施农业“两税”减免政策，减税总额2916万元，两项合计相当于
市财政直接或间接增加扶贫投资近4000万元。从2003年起，投入逐年
增加，截止到2007年，市财政累计增加扶贫投资1.25亿元，有力地促
进了区域经济的协调发展，保证了以大扶贫促进新农村建设向纵深的
发展。
　　内外联合共建，纵横联动整合。实施整合资源、整村推进、连片
开发式扶贫战略，以大扶贫促进新农村建设，做大资源“拼盘”是关
键。咸阳市委、市政府坚持分层分类整合的方法，首先抓好主管部门
内部的整合，统筹安排好扶贫项目中各子项目如扶贫重点村、移民扶
贫、信贷扶贫和“雨露计划”之间的整合；扶贫开发与农业综合开发
项目的整合；国内扶贫与外资扶贫项目的整合，努力做到扶贫重点村
在哪里安排，移民搬迁、“雨露计划”、小额信贷、社会扶贫、外资
扶贫、农业综合开发就跟踪倾斜到哪里。自2002年以来，全市累计整
合扶贫农发资金5亿多元，从而实现了扶贫、农业综合开发扶持项目
资金的有机整合和统一。其次是全力抓好部门整合。坚持“用途不变、
渠道不乱、各尽其力、各记其功”的原则，按照“政府统筹、资金捆
绑、整村推进、连片开发”的思路，明确分工，夯实责任，落实措施，
既互为主角，又互为配角，合力推进整村推进、连片开发式扶贫中应
共同搞好的道路建设、人畜饮水、村庄规划、产业开发、科技培训、
医疗卫生、社会事业发展及基层组织建设等工作，真正形成了“项目
跟着计划走，资金跟着项目走，项目定在重点村”的资金整合捆绑机
制。自2002年以来，全市累计整合部门资金18.6亿元，从而有效提高
了扶贫开发的成效和水平。第三是尽力搞好社会资源整合。市委、市
政府抢抓机遇，加强组织，强化服务，积极争取中省“两联一包”单
位将扶贫工作的重点放在贫困地区基础设施建设、产业开发和重点村
建设上。自2001年来，中省扶贫单位共为全市贫困地区捐资、引资91
00多万元，有力地支持和加快了贫困地区的发展。充分利用与江苏南
通市结为对口扶贫协作城市的契机，组织南通6县市与本市北部五县
结成对口帮扶对子，累计为全市贫困地区争取捐助资金1600多万元，
建设学校、通电、饮水、修路等扶贫标志工程60处。着力实施百村示
范千村推进工程，实行现职领导每人每年联系一个乡、包抓一个村制
度，示范带动新农村建设。组织开展了千户企业帮扶千个重点村活动。
发动市县两级机关干部开展了“进千村入万户”活动。动员民营企业、
社会团体、民主党派等社会各界发挥各自优势，积极参与扶贫开发。
自2001年以来，累计为贫困地区整合社会各界捐物捐款、引资投资2.
3亿元，从而形成了全社会关心扶贫、支持扶贫、参与扶贫、投资扶
贫的大扶贫格局。
　　统一筹划布点，科学有效整合。扶贫开发是新农村建设的前提和
基础，新农村建设则是更高层次、更高水平上的小康工程。为了从根
本上克服整村推进扶贫开发的低标准建设与新农村建设高标准要求的
矛盾，努力促进区域经济社会的又好又快发展，咸阳市委、市政府牢
固树立扶贫就是发展、整村推进扶贫就是推进贫困地区新农村建设的
理念，千方百计找准扶贫开发与新农村建设的结合点，把扶贫开发作
为新农村建设的好形式、好抓手、好平台，以扶贫开发促进新农村建
设，以新农村建设带动扶贫开发。在日常具体工作的运作上，无论是
移民搬迁，还是重点村建设，始终坚持用新农村的建设标准，尽力做
到扶贫开发与新农村建设同规划、同地点、同标准、同实施、同考核。
严格按照通水、通电、通路、通气、通讯的“五通”标准和配套建设
学校、村委会活动阵地、农村连锁点、医务室、文体活动场所的“五
配套”要求，科学规划和建设。据统计，在全市目前建设的839个扶
贫开发重点村中，就有608个村是新农村建设的示范村，平均每个村
投资超过135万元，贫困人口人均纯收入由2001年的570元提高到1760
元。从而达到了实施共建的每个重点村，既是扶贫部门的扶贫开发重
点村，也是各有关部门的项目建设重点村,更是新农村建设的重点村，
真正起到了“建一村、亮一点，建一线、亮一片”的示范带动效应，
有效加快了贫困地区建设新农村的步伐。

　　                    强势培育大产业

　　产业化扶贫是加快贫困地区农业和农村经济结构调整，增加贫困
农民收入，提高扶贫效益的关键和核心。咸阳市委、市政府在实施整
合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略，以大扶贫促进新农村建设
的进程中，自始至终着眼于贫困群众的长远脱贫增收，按照“市场导
向、项目覆盖、龙头带动、贷款扶持”的思路，坚定不移地走产业脱
贫的路子，出台了一系列政策措施，从而形成了支持产业化扶贫的强
大合力。
　　强化农民教育,培养新型农民。大幅度提高贫困人口的综合素质，
是从源头上加快贫困群众摆脱贫困、走向富裕的根本措施。鉴于此，
咸阳市委、市政府首先从改善贫困地区中小学基础设施条件入手，撤
点并校，整合教育资源，不断提升办学层次和水平，累计投资4.5亿
元，新建修缮校舍126.6万平方米。出台优惠政策，采取公开招聘的
方式，吸引大学本科优秀毕业生300多人到贫困地区任教，贫困地区
青少年入学率达到99.3％，初中基本普及，初中升高中率达到60％以
上，考上大学的5000多名，占应考人数的45％左右。其次是全方位开
展各种形式的农民培训活动。市县两级农发、扶贫、农业、教育、科
技等部门，紧紧以咸阳·杨凌农业产业一体化合作为契机，充分发挥
农科城农业专家教授和专业技术人才聚集的优势，以电教、网络、杨
凌农高会、乡村文化阵地等为平台，突出农村政策、农业生产技术、
务工技能、市场营销知识、企业经营管理知识等重点，每年培训农民
都在50万人次以上，从而使每个贫困户家庭至少有1名劳动力撑握了1
—2门实用技术，从而使贫困地区农民群众的整体素质得到明显提高，
在扶贫开发和新农村建设中的主体作用得到了较为充分的发挥。
　　突出增收主题，培育主导产业。主导产业是产业化扶贫的基础，
也是带动千家万户脱贫致富的基础。咸阳市委、市政府坚持从市情实
际出发，立足资源优势，自始至终把培育贫困地区主导产业作为加快
脱贫致富奔小康的根本之策,确立了“南部畜沼菜、北部果畜沼窖草”
的循环经济发展思路，制定出台了《咸阳市社会主义新农村建设实施
意见》和《咸阳市关于发展一村一品百村示范千村推进实施意见》，
市财政每年拿出资金4500万元，以300万元的财政贴息置换信贷资金2
亿多元，按照粮食做专、果业做优、畜牧做大、蔬菜做细的思路，大
力调整产业结构，提升产业发育水平，从而使每户贫困户基本上达到
了人均一亩果、户均两头牛或一个蔬菜大棚的目标。粮、果、畜、菜
四大主导产业产量、产值均位居全省前列，特别是苹果产业，累计面
积已发展到275万亩，产量达到260万吨，产值达到45亿元，占到贫困
地区农业总产值的60％，贫困地区农民人均纯收入的70％来自于苹果
产业，一跃成为促进贫困地区农业增效、农民增收、农村发展的大产
业。同时在苹果产业的示范带动效应下，花卉、手织布、烤烟、时令
鲜果、中药材、生态旅游、观光农业等跨区域、大规模“一村一品”
、“一乡一特”、“一县一业”的专业化生产和经营纷纷涌现，日趋
呈现出一主多元、特色鲜明、优势明显、错位竞争的贫困地区农民增
收的支柱或主导产业发展态势，为贫困地区和贫困人口稳定脱贫奠定
了坚实的基础。
　　培育龙头企业，提升农业效益。龙头企业具有开拓市场，引导生
产，深化加工，联动相关产业，延伸产业链条，提高农业整体效益和
农民组织化程度的功能。近年来，咸阳市委、市政府立足资源优势和
区域产业特色，坚持用工业化的理念经营农业，用产业化经营的方式
富裕贫困农民，大力实施龙头带动战略，外抓招商引资，内抓改造提
升，增加数量、扩大规模、提升品位，拓展产业链、完善利益链、健
全组织链、强化服务链，加快构建产加销一条龙、贸工农一体化的农
业产业化经营格局，有力地推动了贫困地区现代农业的发展。截止到
目前，全市农业产业化经营组织已发展到780个，从业人员18万人。
农业产业化龙头企业达到193家，其中省市认定的重点龙头企业20家，
初步形成了以锦丰、鲁洲生物和康师傅、白象、华龙等为代表的“西
三角”粮食加工企业区，以礼泉县红星软香酥、心特软、乾县裕华为
代表的糕点食品加工企业区等九大企业群，年转化粮食100万吨，苹
果150万吨，各占全市粮食总产、苹果总产的50％以上。大大拓宽了
农民增收的渠道，拉动了贫困地区区域性支柱产业的形成和发展。
　　内抓农业产业，外抓劳务产业。强化技能培训，加快富余劳动力
转移，是提高贫困人口综合素质，增加贫困人口收入，缓解贫困地区
人口压力有效途径。为了不断拓宽贫困农民增收渠道,咸阳市委、市
政府遵循“政府主导、市场运作、规范管理、培训就业、跟踪服务”
的原则，市财政每年拿出500万元作为专项劳务输出基金，专门用于
贫困地区劳务输出人员的培训工作。在提高培训输出的质量上，市上
坚持“三个瞄准”，打造“三个基地”的方法，即瞄准培训对象，打
造生源基地；瞄准就业市场，打造培训基地；瞄准优势企业，打造安
置基地，逐步做大做强纺织女工、电子技工、果业农工、足疗技工等
劳务品牌，每年培训输出务工人员5万人，常年在外务工的贫困劳动
力稳定在53万人次，年创收入26亿元，基本上实现了“培训一人、输
出一人，脱贫一户、带动一方”的目标。
　　狠抓招商引资，发挥资源优势。咸阳市境内资源较为丰富，其中
煤炭资源储量101亿吨，石灰石资源估计储量3000亿立方，且厚度大、
品质优，价值高。近年来，依据得天独厚的资源优势，全市坚持实施
招商引资战略，先后引进资金25亿元，引进全国知名大型企业集团31
家，从而使资源开发的层次和水平跃上了一个新台阶，每年为所在地
贫困县增加地方财政收入1600万元。同时带动了当地运输、服务等业
的发展。仅煤炭运销企业和水泥企业两项就招用当地贫困县农民工多
达1.1万人，年创收入6500多万元，从而达到了既富县又富民的双赢
目标。所有这些，都为大力实施整合资源、整村推进、连片开发式扶
贫战略，强势培育大产业，以大扶贫促进新农村建设，提供了强大的
产业支撑。

　　                    连片开发大发展

　　实施资源整合、板块推进、连片开发式扶贫战略，以大扶贫促进
新农村建设，是节约建设成本、扩大共享成果、缩小城乡区域发展差
距的重大举措。咸阳市委、市政府在坚持整村推进扶贫的基础上，充
分利用系统工程的方法，集中力量，集中资金，以面为主攻点，以点
为落脚点，以面带线再带点，有效加快了连片贫困地区经济社会的发
展。
　　科学合理规划，突出工作重点。连片开发式扶贫是整村推进扶贫
的拓展与延伸，也是一项颇具创新性的工作。为了从根本上加快连片
开发式扶贫战略的实施,咸阳市委、市政府依据行政区划和立地条件，
将全市贫困地区划分为北5县渭北黄土高塬沟壑区和介于南部和北部4
县旱腰带地区两大片，所属各县又根据不同自然和立地条件将所辖区
域划分为36个分片。各区域的经济社会发展状况虽然各异，但共同之
处都呈现出地形地貌复杂，自然条件恶劣，生态环境脆弱，洪涝灾害
频繁，贫困成因复杂，经济发展缓慢，群众生活困苦，贫困问题突出
等特点。同时，从解决大片和小片贫困地区群众一家一户、一乡一村
乃至一县一市难以解决的饮水、居住、行路、上学、就医等难题出发，
确定了近期和今后应突出抓好的工作重点，从而为连片扶贫开发的整
体推进，勾画了蓝图，提供了依据，指明了方向。
　　制定出台政策，加大投入力度。连片开发式扶贫相对于整村推进
扶贫，虽然扶持项目的综合程度不尽相同,但相对而言扶持范围更广，
工作量更大，所需求的资金更多。为了从根本上缓解连片开发式扶贫
资金投入不足的难题，咸阳市委、市政府主要领导及主管部门负责同
志，深入实际，调查研究，过细分析，不等不靠，主动出击，果断拍
板决策，出台了一系列有利于连片扶贫开发的优惠政策和措施。按照
把建设的贫困村集中起来统筹规划、综合治理的要求，市财政在十分
困难的情况下，每年列支2000万元的专项扶贫资金，专门用于连片贫
困地区的开发和建设。借鉴移植整村推进的经验和做法，整合涉农部
门资金，捆绑各类资金，集中向连片贫困地区、重点贫困县、乡、村
倾斜投资，打破村界、乡界乃至县界，一个村一个村地治理，一片一
片地建设，一个区域一个区域地解决问题，从而突破了连片扶贫开发
投入的“瓶颈”制约，使有限的资金发挥了最大的叠加放大效应。
　　抓点试验示范，坚持以点带面。连片开发式扶贫与整村推进扶贫
相比，工作面广，任务重，难度大。为了确保连片开发式扶贫战略的
顺利推行，最大限度地避免失误和损失，咸阳市委、市政府坚持抓点
示范，总结经验，推动面上工作的科学方法，市上主要领导及几大家
领导率领有关部门的负责同志，并抽调所辖区域县、乡两级干部，深
入调研，实际考察，反复讨论，寻找解决问题的对策，起草完成了《
咸阳市旱腰带地区农村贫困状况的调查报告》，做出了《关于实现旱
腰带地区率先脱贫推进社会主义新农村建设的决定》，同时将加大旱
腰带地区扶贫开发力度的主要政策、措施、资金投入计划等，写进了
《政府工作报告》和《2002年财政预算执行情况和2003年财政预算报
告》，并提交市人大四届六次会议审议通过，以法规的形式确定了旱
腰带地区扶贫开发工作的重要地位。总结提出了旱腰带地区以移民搬
迁和解决干旱缺水问题为重点，通过退耕还林还草、移民搬迁、劳务
输出和改善基础设施等主要措施，彻底解决连片贫困地区的贫困面貌，
推进经济社会快速发展的新的扶贫工作思路，从而找准了连片贫困地
区扶贫开发的切入点和突破口。试点当年，市财政投入资金2000万元，
捆绑涉农部门项目资金1.2亿元，投入信贷扶贫资金1.13亿元，一举
解决了13万人长期解决不了的饮水困难问题，扶贫移民搬迁贫困群众
7000多人。让他们告别了祖祖辈辈的穴居生活，住进了宽敞明亮的新
居，试点连片村通上了柏油路，群众生产生活条件显著改善，增收步
伐明显加快，干部群众精神面貌大为改观，从而为今后面上连片开发
式扶贫工作的开展，奠定了基础，铺平了道路。
　　因地因县制宜，分类分步实施。实施连片开发式扶贫战略，必须
坚持因地制宜，分类分步实施的原则，才能取得事半功倍的效果。咸
阳市委、市政府在坚持整村推进扶贫的基础上，紧扣所辖贫困地区的
实际情况，围绕制约贫困地区的最大“瓶颈”制约，因地制宜，分类
指导，打破村界、乡界、县界，统筹规划，利用整合捆绑资金，综合
治理，整村推进，连片开发。近年来，全市累计整合资金6.3亿元，
在连片贫困地区修建人畜饮水工程120处，解决了91万人的饮水困难
问题。如投资6000多万元，在旬邑县建成了三大供水工程，连片跨县
解决了彬县、旬邑、淳化三县178个村20多万人的饮水问题。共投入
贫困地区道路建设资金11亿多元，累计修建乡村水泥路、柏油路、砂
石路2100多公里。如2006年一次投资1600万元，在礼泉县旱腰带地区
修建通村柏油路152公里，连片解决了60个村5.6万人的行路难问题。
按照实施“三告别”（告别土窑洞、告别单家独户、告别贫困）、推
动“三结合”（扶贫移民搬迁与新农村建设规划相结合、改善生存条
件与发展生产相结合、扶贫开发与整合社会资源相结合）、实现“三
集中”（扶贫移民户向规划的新农村集中、五保户向敬老院集中、涉
农资金向扶贫重点村集中）的原则，共移民搬迁贫困群众12061户、5
5104人，真正使他们享受到了学有所教、劳有所得、病有所医、老有
所养、住有所居的改革成果。还有像旬邑县形成的以土桥、排厦、丈
八寺三镇一线为主的南塬扶贫区；彬县形成的以水口、底店、韩家、
车家庄四乡镇为一线的东南片；乾县形成的以咀头、漠西两乡镇为一
线的梁山片以及其他县市形成的符合实际、各具特色的集中连片开发
区，真正起到了建一片、亮一点，建一线、带一县的作用，大大加快
了全市扶贫开发步伐，从根本上缩短了新农村建设的进程。
　　创新体制机制，务求实惠实效。实施连片开发式扶贫战略，关键
在于创新和完善体制机制。为了真正把连片开发式扶贫的各项工作落
到实处，咸阳市委、市政府主要建立了三方面机制。一是完善领导决
策机制。即改革扶贫工作的决策运作程序，把原来由市级扶贫部门和
县市区政府决定的扶贫规划、项目计划等具体事项提交市扶贫工作领
导小组、政府常务会议共同研究决策，具体安排部署；创新扶贫开发
领导决策方式，在由政府常务会研究决策扶贫工作的基础上，把扶贫
工作列入市委常委会重大研究事项，成立了以市委书记为组长的扶贫
工作领导机构。市、县、乡三级党委一把手亲自抓扶贫，扶贫工作的
基本思路、政策措施、重大事项必须由各级党委常委会决定。二是建
立整合协调机制。即对农发扶贫内部的项目资金整合协调，采取以部
门党组会议的形式，制定统一的运作管理办法，统一协调项目计划的
摆布；对于农业、林业、水利等农口部门的项目资金整合，由政府分
管市长牵头协调；对于交通、土地、发改委、民政、教育、卫生等涉
农部门的项目资金整合，提交市长办公会统一协调，使整村推进、连
片开发的各类项目资金达到最大限度的集中使用，充分发挥资金的聚
合效应。三是建立了考核奖惩机制。从新阶段扶贫开始之初特别是实
施整合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略后，咸阳市委、市政府
就把扶贫工作纳入各级考核目标，建立和推行了扶贫资源整合、整村
推进、连片开发责任考核制度，制定了整合资源、整村推进、连片开
发绩效考核的内容和办法，表彰先进，鞭策后进。财政、扶贫、审计、
纪检监察等部门充分发挥协调和监督职能，建立和完善了联合检查、
动态监测等工作机制，切实加强对资源整合、整村推进、连片开发式
扶贫工作的检查和监督。自2001年以来，贫困地区先后有10名县级领
导被提拔到市级领导岗位，有43名乡级领导被提拔到县级领导岗位，
有26名重点村党支部书记被提拔到乡镇领导岗位，有30名县乡村领导
干部因工作不力而受到降职或撤职处理，从而为整合资源、整村推进、
连片开发式扶贫战略的顺利实施，提供了规范的运作程序及坚强的政
治和组织保证。
　　新举措带来新成效。截止到2007年11月底，全市累计整合投入各
类资金40.7亿元，搬迁贫困群众12061户5.51万人，建设扶贫重点村8
39个，解决了57.5万贫困人口的温饱问题，占应解决温饱人口总数的
64.6％，使94.5万贫困人口脱了贫，占贫困人口总数的65.3％，全市
农民人均纯收入由2001年的1690元增加到2470元，高出全省农民人均
纯收入水平的9.3％，已建成的重点村中，70％已初步成为贫困地区
新农村建设的示范村，从而使全市扶贫开发工作跃上了一个新的层次
和水平，大踏步走出了一条整合资源、整村推进、连片开发，以大扶
贫推进贫困地区社会主义新农村建设的崭新路子，在加快建设经济强
市，促进城乡区域经济协调发展，构建和谐社会、全面实现小康社会
目标的进程中，创造着越来越多的佳绩和辉煌。